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Staatsorganisationsrecht: Das Demokratieprinzip

Mit diesem Beitrag möchten wir euch einen Überblick über die wesentlichen Aspekte des Demokratieprinzips, einem der fünf Staatsstrukturprinzipien, geben.

Die fünf Staatsstrukturprinzipien

Die Staatsstrukturprinzipien sind für das staatliche Handeln unmittelbar verbindlich, d.h. durch einen Verstoß gegen eines der Prinzipien wird eine staatliche Maßnahme verfassungswidrig. Die drei Gewalten haben sie also zwingend zu berücksichtigen - sei es, ihnen bei der Gesetzgebung in konkretisierender Weise zur Entfaltung zu verhelfen oder bei der Auslegung oder dem Vollzug von Normen zu entsprechen. Insbesondere im letztgenannten Fall hat die Exekutive hierauf Acht zu geben, wenn der Gesetzgeber ihr einen Ermessensspielraum zugedacht hat und sie somit nach eigenem Ermessen über die vorzunehmenden Maßnahmen entscheiden kann.

Die besondere Bedeutung der fünf Prinzipien ist auch daran zu erkennen, dass sie in ihrem Kernbereich nach der sog. Ewigkeitsklausuel gem. Art. 79 III GG nicht geändert oder etwa abgeschafft werden dürfen. Dem Bürger vermitteln die grundlegenden Prinzipien derweil keine subjektiven Rechte. Art. 20 GG sind diese fünf Staatsstrukturprinzipien zu entnehmen:

  • Demokratieprinzip, Art. 20 I, II GG
  • Rechtsstaatsprinzip, Art. 20 II, III GG
  • Republikprinzip, Art. 20 I GG
  • Bundesstaatsprinzip, Art. 20 I GG
  • Sozialstaatsprinzip, Art. 20 I GG

In diesem Beitrag möchten wir euch die Elemente des Demokratieprinzip sowie insbesondere die Rolle der Parteien näherbringen.

Das Demokratieprinzip

Gem. Art. 20 I GG ist die Bundesrepublik Deutschland ein demokratischer und sozialer Bundesstaat. In einer oft zitierten Wendung bezeichnete Abraham Lincoln (1809-1865) in seiner berühmten Rede "Gettysburg Address" die Demokratie als Regierung „des Volkes, durch das Volk, für das Volk“. Und so ähnlich heißt es auch in Art. 20 II GG: „Alle Staatsgewalt geht vom Volke aus. Sie wird vom Volke in Wahlen und Abstimmungen und durch besondere Organe der Gesetzgebung, der vollziehenden Gewalt und der Rechtsprechung ausgeübt.“

I. Volkssouveränität

Dem Demokratieprinzip zugeordnet ist somit die sog. Volkssouveränität. Das Volk, von dem nach Art. 20 II 1 GG alle Staatsgewalt ausgeht, ist die Gesamtheit der deutschen Staatsangehörigen, sowie der ihnen nach Art. 116 I GG gleichgestellten Personen.

1. Legitimation durch Wahlen

Das bedeutet konkret, dass sich alle staatliche Gewalt in einer ununterbrochenen Legitimationskette auf das Volk zurückführen lassen muss – egal, ob auf Länder- oder Bundesebene. Übt das Volk die Staatsgewalt nicht unmittelbar, sondern durch seine Vertreter/ die Staatsorgane au, bedarf deren Handeln der Legitimation des Volkes. Dies geschieht durch demokratische Wahlen gemäß den Wahlgrundsätzen nach Art. 38 I 1 GG: allgemein, unmittelbar, frei, gleich und geheim.

Durch diese wird die personelle Zusammensetzung der Volksvertretungen bestimmt. Da das Volk damit seinen politischen Willen und seine „Aufgaben“ an seine Vertreter überträgt, spricht man auch von mittelbarer Demokratie. Im Gegensatz dazu sind unter Abstimmungen Volksentscheide und Volksbegehren zur Regelung politischer Sachfragen als Ausdruck unmittelbarer Demokratie zu verstehen. Art. 20 II 2 GG ist zu entnehmen, dass das GG einer unmittelbaren Einflussnahme durch Abstimmungen zwar nicht entgegensteht. Weil die Grundentscheidung aber für die mittelbare Demokratie fiel, treten Abstimmungen jedoch eher selten in Erscheinung und sind nur in ausdrücklich genannten Fällen möglich, wie etwa der Neugliederung des Bundesgebiets, Art. 29 II GG.

Mit der Stimmabgabe bei den Parlamentswahlen betätigt sich der Bürger im „status activus“ als Glied des Staatsorgans Volk. Der Bundestag wiederum wählt – auf Vorschlag des Bundespräsidenten vgl. Art. 63 GG – den Bundeskanzler, der dem Bundespräsidenten wiederum Minister vorschlägt, die sodann von diesem ernannt werden. Somit ist die ununterbrochene Legitimationskette ausgehend vom Volk gewährleistet und die Regierung ist somit durch das Volk legitimiert. Für die Regierung stellen wiederum die vom Parlament beschlossenen Gesetze den Maßstab ihres Handelns dar. Hierdurch kommt auch die Gewaltenverschränkung zum Ausdruck, die der gegenseitigen Kontrolle der Gewalten dient, die aber dem Rechtsstaatsprinzip zuzuordnen ist.

Die Volkssouveränität kommt auch bei der Judikative zum Ausdruck: Gemäß Art. 94 I 2 GG wählen Bundestag und Bundesrat je zur Hälfte die Richter des Bundesverfassungsgerichts. Und gemäß Art. 95 II GG entscheidet über die Berufung der Richter der obersten Gerichtshöfe (BGH, BVerwG, BFH, BAG, BSG) der für das jeweilige Sachgebiet zuständige Bundesminister gemeinsam mit einem Richterwahlausschuss. Dieser besteht wiederum aus den für das jeweilige Sachgebiet zuständigen Landesministern und einer gleichen Anzahl von Mitgliedern, die vom Bundestag dafür gewählt wurden. Somit wird die Kette hier um ein weiteres, legitimiertes Glied ergänzt.

2. Mehrheiten und Minderheitenschutz

Die Volkssouveränität und damit auch das Demokratieprinzip konkretisieren sich des Weiteren im Rahmen von Mehrheitsentscheidungen und Minderheitenschutz.

Der Minderheitenschutz im parlamentarischen Zusammenhang bedeutet u.a., dass auch kleine Gruppierungen, die aufgrund des Wählerwillens im Parlament vertreten sind, im Rahmen der politischen Prozesse nicht unbeachtet bleiben und ihre Rechte durchsetzen können. Ansonsten blieben auch die Wählerstimmen unbeachtet, die auf sie bei der letzten Wahl entfielen. Dem politischen Willen der Wähler soll aber unbedingt entsprochen werden. Näheres ergibt sich zB. aus den §§ 10 ff. GO BT.

Das Erfordernis bestimmter Mehrheiten soll sicherstellen, dass die Entscheidung auf einem fundierten Rückhalt fußt, also der Großteil der Volksvertreter als Repräsentanten des Wählerwillens dafür ist. Je nach Wichtigkeit einer Entscheidung werden unterschiedliche Anforderungen an diese Mehrheit gestellt. Das GG geht im Grundfall gemäß Art. 42 II 1 GG von einer einfachen Mehrheit aus, soweit es nichts anderes bestimmt. So gibt es zB. die relative Mehrheit (Mehrheit der Stimmen der Anwesenden, vgl. zB. Art. 63 IV 1 GG) und absolute Mehrheit (Mehrheit der Stimmen der gesetzlichen Mitglieder, vgl. zB. Art. 63 II 1 iVm. Art. 121 GG). Ein weiteres Beispiel findet sich in Art. 79 II GG, wo das Erfordernis einer qualifizierten Mehrheit in Form einer spiegelbildlichen Zwei-Drittel-Mehrheit (d.h. 2/3 des Bundestages sowie 2/3 des Bundesrates müssen zustimmen) festgelegt ist, da die Änderung des GG nur erschwert möglich sein soll.

II. Repräsentative und streitbare Demokratie

1. Repräsentative Demokratie

Das Volk ist also zwar Träger der Staatsgewalt, ausgeübt wird diese aber durch die in Art. 20 II 2 GG benannten besonderen Organe der Legislative, Exekutive und Judikative, also mittelbar durch die von ihm gewählten Vertretern. Von einer „repräsentativen“ Demokratie spricht man also, Weil die für das Parlament gewählten Abgeordneten die Macht als Repräsentanten des Volkes ausüben, spricht man somit von einer „repräsentativen Demokratie“.

2. Die streitbare Demokratie

Das Prinzip der „streitbaren Demokratie“ (oder auch "wehrhaften Demokratie“) möchte verhindern, dass die Freiheiten der Demokratie dazu missbraucht werden, die Demokratie zu beseitigen („Keine Freiheit den Feinden der Freiheit“).

Wer die essentiellen Grundprinzipien der Demokratie beseitigen will, kann daher das Recht verlieren, am demokratischen Diskurs mitzuwirken. Dieser Kernbestand an demokratischen Prinzipien wird auch als „freiheitlich demokratische Grundordnung“ bezeichnet. So kann zB. der Missbrauch bestimmter Grundrechte zum Kampg gegen diese Grundordnung zur Grundrechtsverwirkung iSv. Art. 18 GG führen. Die rein innerliche Ablehnung reicht indes nicht aus. Für ein staatliches Eingreifen muss ein aggressives, kämpferisches Verhalten hinzukommen.

Die Rolle der Parteien

Nach Art. 21 GG wirken Parteien bei der politischen Willensbildung des Volkes mit und sind eine notwendige Institution des politischen Lebens. Ihre Gründung ist frei. Ihre innere Ordnung muss demokratischen Grundsätzen entsprechen. Parteien sind privatrechtlich organisiert (idR. in Form eines nicht rechtsfähigen Vereins iSd. §§ 21 ff. BGB, mit Ausnahme der CSU und FDP) und nicht Teil der Staatsorganisation. So gesehen bilden sie eine Schnittstelle zwischen Staat und Gesellschaft bei der Formung des politischen Willens.

I. Der Parteienbegriff

Eine Legaldefinition des Parteienbegriffs findet sich in § 2 I PartG. Eine einfachgesetzliche Vorschrift kann zwar grds. nicht herangezogen werden, um den Parteienbegriff des Art. 21 GG zu definieren, allerdings geht das BVerfG in ständiger Rechtsprechung davon aus, dass der Parteienbegriff in § 2 I PartG in verfassungsmäßiger Weise konkretisiert wird.

Parteien sind danach organisatorisch verfestigte Vereinigungen von Bürgern, die dauernd oder für längere Zeit für den Bereich des Bundes oder eines Landes auf die politische Willensbildung Einfluss nehmen und an der Vertretung des Volkes im Deutschen Bundestag oder einem Landtag mitwirken wollen. Somit können Mitglieder nur natürliche Personen sein, vgl. § 2 I 2 PartG.

Die Rechtsstellung als Partei geht verloren, wenn sechs Jahre lang weder an einer Bundestags- noch an einer Landtagswahl mit eigenen Wahlvorschlägen teilgenommen wurde, vgl. § 2 II PartG.

(Bei der Kommunalwahl sind „Rathausparteien“ politischen Parteien gleichgesetzt. Begründet wird dies mit der in Art. 28 II GG verankerten kommunalen Selbstverwaltungsgarantie und dem Anspruch auf Gleichbehandlung mit anderen Parteien durch die öffentliche Gewalt gemäß § 5 PartG, sog. Chancengleichheit.)

II. Die besondere Stellung der Parteien

Art. 21 GG statuiert das sog. Parteienprivileg. Politische Parteien genießen wegen ihrer großen Bedeutung für den politischen Willensbildungsprozess und damit für die parlamentarische Demokratie eine besondere Stellung in Form einer Schutz- und Bestandsgarantie, die aber nicht grenzenlos besteht.

1. Gründungs- und Betätigungsfreiheit

Eine Ausprägung der Gründungs- und Betätigungsfreiheit einer Partei ist, dass die Aufnahme von Mitgliedern grundsätzlich in ihrem Ermessen steht. Hingegen ist der Ausschluss von Mitgliedern aus der Partei an engere Voraussetzungen geknüpft, gl. § 10 IV, V PartG.

Die Gründung erfolgt grundsätzlich ohne Zulassungs- oder Genehmigungsverfahren in der Regel als nicht rechtsfähiger Verein. Zudem müssen eine schriftliche Satzung und ein schriftliches Programm vorliegen, vgl. § 6 I PartG.

Auch wenn Parteien zu meist als nicht rechtsfähige Vereine nach §§ 21 ff. BGB organisiert sind, sind sie im Prozess gemäß § 3 PartG uneingeschränkt parteifähig, sodass Parteien und ihre Gebietsverbände der jeweils höchsten Stufe (das sind in der Regel ihre Landesverbände) unter eigenem Namen klagen und verklagt werden können.

2. Chancengleichheit

Elementar für das politische Leben der Parteien ist die Chancengleichheit. Dieser Grundsatz leitet sich aus Art. 21 GG iVm Art. 3 GG ab. Er verbietet jede ungerechtfertigte Beeinflussung des Wettbewerbs der Parteien untereinander durch den Staat, der – v.a. im Wahlkampf – grundsätzlich dem Neutralitätsgebot unterliegt (vgl. auch Art. 3 III GG).

Dem Grundsatz der Chancengleichheit wohnt der Gedanke inne, dass die Rechtsordnung jeder Partei grundsätzlich die gleichen Möglichkeiten im Wahlkampf und Wahlverfahren, somit die gleichen Chancen im Wettbewerb um die Wählerstimmen gewährleistet. Verletzt wird dieser Grundsatz zB. durch ungerechtfertigte Ungleichverteilung von staatlichen finanziellen Mitteln oder Sendezeiten im Radio oder Fernsehen während des Wahlkampfs. D.h. aber auch im Umkehrschluss, dass die ungleiche Verteilung von öffentlichen Leistungen durchaus zulässig sein kann, soweit sie im Sinne des Art. 3 GG gerechtfertigt erfolgt.

§ 5 PartG (lesen!) erlaubt diesbezüglich eine gewisse Differenzierung, zB. eine Abstufung nach Bedeutung der Parteien, was sich an den Ergebnissen der vorausgegangenen Wahlen bemisst. Hier wird erneut deutlich, dass es immer einer sachgemäßen Abwägung und Rechtfertigung bedarf, um eine Ungleichbehandlung vornehmen zu dürfen.

Anspruchsgrundlagen, die in diesem Kontext bekannt sein sollten, sind:

  • Art. 21 I iVm. Art. 38 I 1 GG: Gleichbehandlungsanspruch bei einer Wahl
  • Art. 21 I iVm. Art. 3 I GG: Gleichbehandlungsanspruch außerhalb von Wahlen
  • Art. 21, 3 GG iVm. § 5 ParteiG: Gleichbehandlungsanspruch bei staatlicher Leistungsgewährung

3. Verbot von Parteien

Die innere Ordnung einer Partei muss demokratischen Grundsätzen entsprechen. Zielen sie oder ihre Anhänger darauf ab, die freiheitliche demokratische Grundordnung (FDGO) zu beeinträchtigen oder gar zu beseitigen, ist eine Partei verfassungswidrig, vgl. Art. 21 II GG.

a) Parteiverbotsverfahren und Entscheidungsmonopol des BVerfG

Das Parteienverbotsverfahren ist in §§ 13 Nr. 2, 43 ff BVerfGG geregelt. Nach § 43 BVerfGG sind nur Bundestag, Bundesrat oder die Bundesregierung antragsberechtigt. Die Entscheidung, ob eine Partei verfassungswidrig ist, obliegt wegen der entscheidenden Rolle der Parteien im politischen Willensbildungsprozess als Bindeglied zwischen den Wählern sowie zwischen Parlament und Regierung aber allein dem Bundesverfassungsgericht als Hüterin der Verfassung, sog. Entscheidungsmonopol. Das Parteiverbot soll nämlich nicht dazu missbraucht werden, unliebsame politische Gegner loszuwerden. Eine Partei gilt daher erst als verfassungswidrig, wenn dies ausdrücklich vom BVerfG festgestellt wurde.

Die alleinige Haltung, die FDGO beeinträchtigen oder beseitigen zu wollen, reicht nicht aus. Vielmehr ist zusätzlich ein aggressiv-kämpferisches Verhalten erforderlich. Hierfür ist nicht nur auf das Programm der jeweiligen Partei abzustellen, sondern auf das Gesamtverhalten der Parteimitglieder und ihrer Anhänger. Das Programm der Partei kann dabei betont defensiv formuliert sein. Solche Parteien sind von staatlicher Finanzierung ausgeschlossen und in der Folge auch von steuerlichen Begünstigungen und Zuwendungen anderer Parteien, vgl. Art. 21 III GG.

b) Die FDGO

Die freiheitlich-demokratische Grundordnung, wie sie in Art. 21 II GG genannt wird, ist im GG nicht konkret bezeichnet. Das BVerfG füllte den Begriff aber zuletzt in seinem Urteil zum NPD-Verbotsverfahren vom 17.01.2017 wie folgt aus:

„Der Begriff der freiheitlichen demokratischen Grundordnung im Sinne von Art. 21 Abs. 2 GG umfasst nur jene zentralen Grundprinzipien, die für den freiheitlichen Verfassungsstaat schlechthin unentbehrlich sind. (Rn.535)

a) Ihren Ausgangspunkt findet die freiheitliche demokratische Grundordnung in der Würde des Menschen (Art. 1 Abs. 1 GG). Die Garantie der Menschenwürde umfasst insbesondere die Wahrung personaler Individualität, Identität und Integrität sowie die elementare Rechtsgleichheit. (Rn.538)
(Rn.539)

b) Ferner ist das Demokratieprinzip konstitutiver Bestandteil der freiheitlichen demokratischen Grundordnung. Unverzichtbar für ein demokratisches System sind die Möglichkeit gleichberechtigter Teilnahme aller Bürgerinnen und Bürger am Prozess der politischen Willensbildung und die Rückbindung der Ausübung der Staatsgewalt an das Volk (Art. 20 Abs. 1 und 2 GG). (Rn.542)
(Rn.543)

c) Für den Begriff der freiheitlichen demokratischen Grundordnung sind schließlich die im Rechtsstaatsprinzip wurzelnde Rechtsbindung der öffentlichen Gewalt (Art. 20 Abs. 3 GG) und die Kontrolle dieser Bindung durch unabhängige Gerichte bestimmend. Zugleich erfordert die verfassungsrechtlich garantierte Freiheit des Einzelnen, dass die Anwendung physischer Gewalt den gebundenen und gerichtlicher Kontrolle unterliegenden staatlichen Organen vorbehalten ist. (Rn.547)“

BVerfGE 144, 20-369, Ls. 3.

4. Parteifinanzierung

Bei der Finanzierung der Parteien sind drei Finanzierungsquellen zu unterscheiden: Mitgliedsbeiträge, Spenden und staatliche Leistungen.

Die staatliche Parteienfinanzierung wird unmittelbar durch Zuweisungen von Mitteln im Bundeshaushalt bzw. in den Landeshaushalten vorgenommen und für jede Partei errechnet. Das BVerfG betont, dass die Parteien nicht durch Alimentierung in staatliche Abhängigkeit geraten dürften, sondern sich ihre „gesellschaftliche Verwurzelung“ erhalten müssen. Die allgemeine jährliche Teilfinanzierung orientiert sich an dieser Verwurzelung der Parteien in der Gesellschaft, d.h. an ihren Wahlerfolgen sowie der Höhe der Zuwendungen, die die Partei von natürlichen Personen erhält. Eine überwiegende Parteifinanzierung durch den Staat ist von Verfassungswegen verboten. Für Gewährung gelten natürlich bestimmte Obergrenzen, die sich an der Summe der für die Parteien errechneten. Zum Beispiel erfährt die Teilfinanzierung eine Deckelung durch die Höhe der Eigeneinnahmen einer Partei aus dem Vorjahr.

Nach Art. 21 I 2 GG müssen Parteien über die Herkunft und Verwendung ihrer Mittel sowie über das Vermögen öffentlich Rechenschaft geben. Davon mitumfasst sind auch Mitgliedsbeiträge und Spenden. Konkretisiert wird diese Pflicht in den §§ 23 ff. PartG.

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