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Staatsorganisationsrecht: Das Rechtsstaatsprinzip

In diesem Beitrag führen wir euch in die wesentlichen Aspekte des Rechtsstaatprinzips, einem der fünf Staatsstrukturprinzipien, ein.

Die fünf Staatsstrukturprinzipien

Die Staatsstrukturprinzipien sind für das staatliche Handeln unmittelbar verbindlich, d.h. durch einen Verstoß gegen eines der Prinzipien wird eine staatliche Maßnahme verfassungswidrig. Die drei Gewalten haben sie also zwingend zu berücksichtigen - sei es, ihnen bei der Gesetzgebung in konkretisierender Weise zur Entfaltung zu verhelfen oder bei der Auslegung oder dem Vollzug von Normen zu entsprechen. Insbesondere im letztgenannten Fall hat die Exekutive hierauf Acht zu geben, wenn der Gesetzgeber ihr einen Ermessensspielraum zugedacht hat und sie somit nach eigenem Ermessen über die vorzunehmenden Maßnahmen entscheiden kann.

Die besondere Bedeutung der fünf Prinzipien ist auch daran zu erkennen, dass sie in ihrem Kernbereich nach der sog. Ewigkeitsklausuel gem. Art. 79 III GG nicht geändert oder etwa abgeschafft werden dürfen. Dem Bürger vermitteln die grundlegenden Prinzipien derweil keine subjektiven Rechte. Art. 20 GG sind diese fünf Staatsstrukturprinzipien zu entnehmen:

  • Demokratieprinzip, Art. 20 I, II GG
  • Rechtsstaatsprinzip, Art. 20 II, III GG
  • Republikprinzip, Art. 20 I GG
  • Bundesstaatsprinzip, Art. 20 I GG
  • Sozialstaatsprinzip, Art. 20 I GG

In diesem Beitrag möchten wir euch die Elemente des Rechtsstaatsprinzips näherbringen.

Das Rechtsstaatsprinzip

Das Rechtsstaatsprinzip wird, anders als beispielsweise das Demokratieprinzip, in Art. 20 GG nicht ausdrücklich erwähnt. Mittelbar ergibt sich die Geltung des Rechtsstaatsprinzips aber aus Art. 28 I 1 GG. Dort wird für die Länder das Prinzip des sozialen Rechtsstaats im Sinne des Grundgesetzes vorgeschrieben. Gleiches folgt aus Art. 23 I 1 GG, der den Rechtsstaat als Strukturprinzip der Europäischen Union beschreibt. Nach heute herrschender Meinung leitet man das Rechtsstaatsprinzip allein aus Art. 20 III GG ab. Das ergibt sich aus dem Wortlaut „Bindung der staatlichen Gewalt an die Gesetze“. Als bedeutsame Ausprägung des Rechtsstaatsprinzips besteht daneben zudem die Bindung an die Grundrechte gem. Art. 1 III GG. Weitere Ausprägungen sind die Gewaltenteilung, Vorbehalt und Vorrang des Gesetzes, der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz, das Bestimmtheitsgebot, der Vertrauensschutz sowie der effektive Rechtsschutz.

Die Gewaltenteilung

Die Gewaltenteilung ergibt sich wiederum aus dem Wortlaut des Art. 20 II 2 GG, wonach die Staatsgewalt "durch […] besondere Organe der Gesetzgebung, der vollziehenden Gewalt und der Rechtsprechung ausgeübt“ wird. Die drei Gewalten Legislative, der Executive und der Judikative sind im System des Grundgesetzes allerdings nicht streng voneinander getrennt, sondern sind Teil eines Systems gegenseitiger Verschränkung und Kontrolle. Der Grundsatz der Gewaltenteilung zieht dabei teilweise auch eine personelle Unvereinbarkeit von Ämtern verschiedener Gewalten nach sich (sog. Inkompatibilität, vgl. etwa Art. 137 GG).

Die Gewaltenteilung erfüllt dabei eine doppelte Funktion. Einerseits soll eine bestmögliche Aufgabenwahrnehmung durch den Staat sichergestellt werden, indem jeder Gewalt ein Kernbereich eigenen Wirkens gesichert wird. Andererseits sichert die Gewaltenteilung die Freiheit der Bürger, da die Staatsgewalt durch die Trennung und gegenseitige Kontrolle der Gewalten gemäßigt wird. Die konkrete Verteilung der Machtbefugnisse ist in den jeweiligen Organisationsnormen des Grundgesetzes geregelt.

Das Prinzip der wechselseitigen Kontrolle basiert dabei auf den Überlegungen der Aufklärung (checks and balances, Locke und Montesquieu). So soll ein Ungleichgewicht der Organe vermieden werden.

Bindung aller staatlicher Gewalt an die verfassungsmäßige Ordnung

Nach Art. 20 III GG ist der Gesetzgeber in seinen Entscheidungen nicht frei, sondern an die verfassungsmäßige Ordnung gebunden. Die verfassungsmäßige Ordnung ist nach dem BVerfG die Gesamtheit der Normen, die formell und materiell verfassungsgemäß sind. Verstößt ein Gesetz gegen die Verfassung, ist grundsätzlich die Nichtigkeit des Gesetzes die Folge.

Ebenso sind auch die vollziehende Gewalt und die Rechtsprechung an die Gesetze gebunden. Sie haben das Grundgesetz, die förmlichen Gesetze sowie alle sonstigen materiellen Rechtsnormen (etwa Rechtsverordnungen und Satzungen) zu beachten.

Die Rechtsprechung hat dabei eine Sonderposition inne, denn sie kann sich über einzelne Rechtsnormen unter Berufung auf höherrangiges Recht hinwegsetzen. Gerichte können Rechtsverordnungen, Satzungen und nach Maßgabe des Art. 100 GG förmliche Gesetze wegen Verstoßes gegen einfache Gesetze oder das Grundgesetz verwerfen.

Im Unterschied dazu hat die Exekutive auch Rechtsnormen, die sie für mit höherrangigem Recht unvereinbar hält, anzuwenden. Verstoßen Verwaltungsakte oder Urteile gegen die Rechtsbindung, sind sie in aller Regel nicht nichtig, sondern nur aufhebbar.

Vorrang und Vorbehalt des Gesetzes

Durch Vorrang und Vorbehalt des Gesetzes oder auch die Gesetzmäßigkeit der Verwaltung wird diese explizit an Recht und Gesetz gebunden.

1. Vorrang des Gesetzes

Der Grundsatz vom Vorrang des Gesetzes besagt, dass die Verwaltung nicht entgegen dem Gesetz handeln darf; hierbei ist also vor allem auch höherrangiges Recht gemäß der „Normpyramide“ zu beachten. (Merke: "Kein Handeln gegen das Gesetz")

2. Vorbehalt des Gesetzes

Der Grundsatz vom Vorbehalt des Gesetzes bestimmt, dass bestimmtes Handeln der Verwaltung einer gesetzlichen Grundlage bedarf. Es bedarf somit einer Ermächtigungsgrundlage für staatliches Handeln. (Merke: "Kein Handeln ohne Gesetz")

Nicht zu verwechseln mit dem „Vorbehalt des Gesetzes“ ist der sog. Gesetzesvorbehalt. Letzterer meint die bei bestimmten Grundrechten vorgesehene Möglichkeit, diese durch Gesetz oder aufgrund eines Gesetzes zu beschränken. Dabei ist jedoch zu unterscheiden, ob es sich um einen Fall der Leistungs-, Eingriffs- oder der Fiskalverwaltung handelt.

Obwohl es verschiedene Lehren zum Vorrang des Gesetzes gibt, ist es nötig, den Sachverhalt stets einzeln zu bewerten und nich starr mit den unten genannten Lehren zu argumentieren. Argumentieren kann man dabei einerseits mit dem Erfordernis der Flexibilität der Verwaltung, deren Handlungsspielräume bei einem totalen Gesetzesvorbehalt verengt würden, und andererseits damit, dass auch Leistungen grundrechtsrelevant sein und in ihren Auswirkungen Eingriffen nahe kommen können.

a) Leistungsverwaltung

In der Leistungsverwaltung wird der Staat hoheitlich zugunsten des Bürgers tätig ("Daseinsvorsorge"). Umstritten ist aber nach wie vor, ob die Leistungsverwaltung unter dem Vorbehalt des Gesetzes steht. Im Wesentlichen werden folgende Ansichten vertreten:

Die Lehre vom Totalvorbehalt fordert auch im Bereich der Leistungsverwaltung für jedes staatliche Handeln einer Ermächtigung bedarf. Sie gilt heute jedoch als veraltet und übernormierend.

Nach der Lehre vom Eingriffsvorbehalt bedürfen hingegen nur Eingriffe in Freiheit und Eigentum der Ermächtigung durch Gesetz oder aufgrund eines Gesetzes, nicht dagegen die Gewährung von Subventionen.

Nach einer vermittelnden Ansicht wird die Bereitstellung entsprechender Mittel im Haushaltsplan, der bei Bund und Ländern in Gesetzesform als Haushaltsgesetz beschlossen wird, als hinreichende Grundlage für die Leistungsverwaltung angenommen (bei Subventionen nach herrschender Meinung anerkannt).

b) Eingriffsverwaltung

In der Eingriffsverwaltung ergreift der Staat hoheitliche Maßnahmen zu Lasten des Bürgers. Nach wohl herrschender Meinung muss der Eingriff in den Fällen, in denen die Verwaltung Rechte anderer einschränkt, auf einer Ermächtigungsgrundlage beruhen.

c) Fiskalverwaltung

In der Fiskaltverwaltung wird der Staat überhaupt nicht hoheitlich tätig, sondern agiert nur wie ein Bürger im Rechtsverkehr. Der Bürger muss daher in der Regel nicht durch den Vorbehalt des Gesetzes besonders geschützt werden.

Der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz

Der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz wird auch als Übermaßverbot bezeichnet. Seine Wahrung ist in der Klausur wie folgt zu prüfen:

I. legitimer Zweck: Verfolgt die Maßnahme einen legitimen Zweck (= jedes schützenswerte Rechtsgut)?
II. Geeignetheit: Ist die Maßnahme geeignet, diesen Zweck zumindest zu fördern?
III. Erforderlichkeit: Ist die Maßnahme unter den zur Verfügung stehenden Mitteln das mildeste und geeignetste?
IV. Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne/ Angemessenheit: Ist die Maßnahme im Hinblick auf den verfolgten Zweck im Verhältnis zu der Beeinträchtigung des subjektiven Rechts des Betroffenen angemessen?

Tipp: Argumente zu einer ausgewogenen Verhältnismäßigkeitsprüfung finden sich zumeist schon im Sachverhalt.

Das Bestimmtheitsgebot

Gemäß dem Bestimmtheitsgebot muss jede Norm hinreichend bestimmt sein. Das Gesetz muss so formuliert sein, dass die von ihm Betroffenen die Rechtslage erkennen und ihr Verhalten danach ausrichten können. Die Ermächtigungsgrundlage darf die Exekutive nicht durch eine zu offene Formulierung zu einem pauschalen Handeln ermächtigen, ausgenommen der Fälle von Ermessensentspielräumen, solange das eingeräumte Ermessen fehlerfrei ausgeübt wird. Bei der Verwendung unbestimmter Rechtsbegriffe ist es ausreichend, wenn sie durch Auslegung konkretisiert werden können.

Der Vertrauensschutz

Aus dem Rechtsstaatsprinzip entspringt der Grundsatz der Rechtssicherheit (Vertrauensschutz) für die Bürger. Der Bürger soll sich auf die bestehende Rechtslage verlassen dürfen, um zu wissen, wie er sich zu verhalten hat und um für die Zukunft planen zu können.

Wichtig ist hier das sog. Rückwirkungsverbot. Für die Vergangenheit kann der Bürger nämlich sein Verhalten denknotwendig nicht mehr ändern und somit im Falle der Änderung einer Norm, würde sie rückwirkend gelten, im Nachhinein dagegen verstoßen, obwohl er sich im Zeitpunkt des vermeintlichen Verstoßes entsprechend der aktuellen Rechtslage verhalten hat. Daher ist er in seinem Vertrauen auf die Beständigkeit der Rechtslage grundsätzlich schutzbedürftig. Rückwirkung bedeutet also, dass etwas Vergangenes bzw. noch Fortdauerndes in der Gegenwart mit Wirkung auch für die Vergangenheit neu geregelt wird.

1. Begünstigende oder belastende Rückwirkung?

Hierbei muss zunächst zwischen einer begünstigenden und einer belastenden Rückwirkung unterschieden werden. Eine begünstigende Rückwirkung liegt vor, wenn der Rechtskreis des Bürgers erweitert wird. In diesem Fall ist eine Rückwirkung zulässig, da sie zugunsten des Bürger erfolgt.

Bei der belastenden Rückwirkung muss zunächst zwischen dem Strafrecht und dem sonstigen Recht unterschieden werden. Nach § 103 II GG gilt im Strafrecht (ohne Ausnahme) ein absolutes Rückwirkungsverbot, wonach eine Tat nur bestraft werden kann, wenn die Strafbarkeit gesetzlich bestimmt war, bevor die Tat begangen wurde. Dies entspricht dem Grundsatz "nulla poena sine lege" (keine Strafe ohne Gesetz). Darüber hinaus darf gem. Art. 103 III GG niemand wegen derselben Tat aufgrund der allgemeinen Strafgesetze mehrmals bestraft werden. Bei sonstigem Recht ist zwischen der echten und unechten Rückwirkung zu unterscheiden.

2. Echte oder unechte Rückwirkung?

a) Echte Rückwirkung

Echte Rückwirkung liegt vor, wenn an einen abgeschlossenen, in der Vergangenheit liegenden Tatbestand neue Rechtsfolgen geknüpft werden. Das Bundesverfassungsgericht spricht im Zusammenhang mit der echten Rückwirkung von der „Rückbewirkung von Rechtsfolgen“. Die echte Rückwirkung ist nur ganz ausnahmsweise zulässig, wenn (alternativ):

  • der Bürger mit einer Neuregelung rechnen musste, sodass erst gar kein schützenswerter Vertrauenstatbestand geschaffen wurde,
  • eine „unklare und verworrene“ Rechtslage zu bereinigen ist,
  • eine ungültige Norm "korrigiert" wird,
  • ein Bagatellfall vorliegt oder
  • zwingende Gründe des Gemeinwohls es erfordern.

Dabei werden die Bagatellfälle und die zwingenden Gründe des Gemeinwohls sehr eng ausgelegt.

b) Unechte Rückwirkung

Die unechte Rückwirkung knüpft an einen in der Vergangenheit begonnenen, noch nicht abgeschlossenen Sachverhalt neue Rechtsfolgen an. Das Bundesverfassungsgericht verwendet im Zusammenhang mit der unechten Rückwirkung die Bezeichnung „tatbestandliche Rückanknüpfung“.

Die unechte Rückwirkung ist im Gegensatz zur echten Rückwirkung grundsätzlich zulässig und nur in Ausnahmefällen unzulässig. Allerdings ist hier immer eine Abwägung zwischen den Allgemeinwohlinteressen, die die Rückwirkung gebieten, und dem Vertrauensschutz des Einzelnen gefordert. Dies kann Übergangsregelungen erforderlich machen. Die unechte Rückwirkung ist unzulässig, wenn (kumulativ):

  • Der Bürger mit der Regelung nicht rechnen musste, sodass ein Vertrauenstatbestand geschaffen wurde, und
  • sein Vertrauensschutz das Interesse des Gesetzgebers an der Regelung überwiegt (Verhältnismäßigkeit: Liegt eine angemessene Zweck-Mittel-Relation vor?).

Gewährleistung effektiven Rechtsschutzes

Teil des Rechtsstaatsprinzips ist auch, dass dem Bürger effektiver Rechtsschutz gegenüber Akten der öffentlichen Gewalt zustehen muss, da er sonst die Rechtmäßigkeit staatlicher Machtausübung nicht überprüfen lassen könnte und der staatlichen Gewalt schutzlos ausgeliefert wäre. Wer durch die öffentliche Gewalt in seinen Rechten verletzt wird, dem steht der Rechtsweg offen, wie das Grundgesetz in Art. 19 IV GG normiert.

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