Der Staat des Grundgesetzes als grundrechtsgeprägter Rechts- und Verfassungsstaat
I. Einführung – Überblick Das Grundgesetz ist die Verfassung der Bundesrepublik
Deutschland. Es ist die Grundlage der staatlichen Ordnung. Es regelt die Art und Weise der Organisation des Staates, bestimmt also die Staatsform und legt fest, wem die Lenkung des Staates, seine Regierung anvertraut wird, und es regelt das Verhältnis von Bürger und Staat.
Es gewährleistet grundlegende Rechte des Einzelnen, die der Staat zu achten hat – dies sind die „Grundrechte“. Sie bilden einen Schwerpunkt des juristischen Studiums im öffentlichen Recht, werden meist im Anschluss an das Staatsorganisationsrecht („Staatsrecht I“) als „Staatsrecht II“ gelesen, sind aber für das gesamte öffentliche Recht, und in mancher Hinsicht auch für das Zivilrecht von erheblicher Bedeutung. Denn die Rechtsanwendung hat in allen Bereichen die Grundrechte zu respektieren.
Jeder hat, dies besagt Art. 2 GG, das Recht auf freie Entfaltung seiner Persönlichkeit, auf Wahrung ihrer Integrität und Achtung seiner persönlichen Freiheit, auf Wahrung seiner Privatsphäre, vor allem auch seiner räumlichen Sphäre, seiner Wohnung, Art. 13 GG, seiner vertraulichen Kommunikation, Art. 10 GG.
Geht es bei diesen Grundrechten, wie auch bei der Glaubens- und Gewissensfreiheit des Art. 4 GG, um die Integrität der Persönlichkeit, den Schutz der Persönlichkeitssphäre im weitesten Sinn, so erfasst Art. 5 GG die Kommunikation zwischen Individuen, den freien Austausch der Meinungen und die freie Information, sei es individuell, sei es über die Medien wie Rundfunk und Presse, Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG, sei es in Kunst und Wissenschaft, Art. 5 Abs. 3 GG.
Die Versammlungsfreiheit des Art. 8 GG ist in diesem Zusammenhang ebenso zu nennen, wie die Freiheit, sich zu Vereinen und Gesellschaften zusammenzuschließen, Art. 9 GG. Auch wirtschaftliche Freiheit ist mit grundrechtlicher Freiheit gemeint – die Freiheit der beruflichen Tätigkeit, Art. 12 GG und der Schutz des Privateigentums als materielle Basis individueller Freiheit.
Einige Grundrechte – so die Freiheit des Berufs, aber auch Versammlungs- und Vereinigungsfreiheit – sind in ihrer Geltung ausdrücklich auf „Deutsche“ beschränkt – eine Einschränkung, die zusehends durch Garantien europäischen Rechts überlagert wird, insbesondere auch das Diskriminierungsverbot des Rechts der Europäischen Union.
Diskriminierungsverbote – in Bezug auf Geschlecht, Herkunft, u.a. enthält das Grundgesetz in Art. 3 Abs. 3 GG, vor allem aber den allgemeinen Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG: Vor dem Gesetz sind alle gleich. Diese und einige weitere Grundrechte sollen gewährleisten, was in Art. 1 des Grundgesetzes als wichtigste Aufgabe des Staates benannt ist: Den Schutz der Würde des Menschen.
Neben den Grundrechten im ersten Abschnitt des Grundgesetzes enthält dieses weitere Grundrechte oder grundrechtsgleiche Rechte, so vor allem die Justizgrundrechte der Art. 101 – 104 GG, das Recht auf staatsbürgerliche Gleichheit in Art. 33 GG und das Wahlrecht des Art. 38 GG. Letzteres hat im Zuge der europäischen Integration eine bedeutsame materielle Weiterung erfahren:
Der Bürger hat nicht nur ein Recht darauf, den Bundestag zu wählen, sondern er kann auch beanspruchen, dass dieser Bundestag mit hinreichenden Befugnissen in der Sache ausgestattet ist. Dieses Recht ist dann verletzt, wenn staatliche Befugnisse in einem Maße auf die EU übertragen werden, dass dem Bundestag keine hinreichenden substanziellen Befugnisse verbleiben.
Dies ist auch wegen der prozessualen Konsequenzen bedeutsam: Der einzelne Bürger kann dann unmittelbar im Wege der Verfassungsbeschwerde gegen ein Gesetz vorgehen, das sich nicht in den Grenzen der Integrationsermächtigung des Art. 23 GG hält.[1]
II. Art. 1 GG – die Menschenrechte als Grundlage der Verfassungsordnung
Die prägende Bedeutung der Grundrechte für die Bundesrepublik Deutschland als freiheitlichen Rechtsstaat wird damit schon an ihrer Stellung im Grundgesetz erkennbar. Die Staatsform der Bundesrepublik ist die einer Republik und einer Demokratie, sie ist als Bundesstaat organisiert und hat ein sozialer Staat zu sein, vor allem aber ein Rechtsstaat.
Demokratieprinzip, republikanische Staatsform, Bundesstaatlichkeit, Rechtsstaatsprinzip und Sozialstaatsprinzip – diese wesentlichen Strukturprinzipien sind in Art. 20 GG niedergelegt.[2] Sie sind also nicht an erster, an „vornehmster“ Stelle des Grundgesetzes genannt. Diesen Platz nehmen „die Grundrechte“ ein – so die Überschrift zum ersten Abschnitt des Grundgesetzes –, und hier wiederum die Garantie der „Würde des Menschen“ des Art. 1 Abs. 1. Der Text des Grundgesetzes belässt es nicht bei der bloßen Feststellung, dass, wie Satz 1 formuliert, die Würde des Menschen unantastbar ist.
Denn Satz 2 macht es aller staatlichen Gewalt zur Aufgabe, sie „zu achten und zu schützen“. Dies ist die wichtigste Aufgabe des Staates: „Der Staat ist um des Menschen Willen da, nicht der Mensch um des Staates Willen“.[3] Achtung der Würde des Menschen bedeutet, ihn in seiner Individualität, Freiheit und seinem Geltungsanspruch als Person anzuerkennen. Es darf keine Herabwürdigung zum „Objekt“ stattfinden:
„Mit der Menschenwürde ist der soziale Wert- und Achtungsanspruch des Menschen geschützt, der es verbietet, den Menschen zum bloßen Objekt des Staates zu machen oder ihn einer Behandlung auszusetzen, die seine Subjektqualität prinzipiell in Frage stellt.“[4]
Die Einzelgrundrechte des Grundgesetzes selbst fallen nicht unter die Unabänderlichkeitssperre, wohl aber die Grundsätze des Art. 1 GG und damit die Einzelgrundrechte in ihrem Menschenwürdekern. Deshalb muss die Wohnraumüberwachung mit technischen Mitteln („Lauschangriff, Spähangriff “) einen unantastbaren Kernbereich privater Lebensgestaltung respektieren. Um den Schutz der Menschenwürde ging es auch bei der umstrittenen Frage einer Abschussermächtigung für ein entführtes Verkehrsflugzeug.[5]
Der Abschuss würde die Tötung der Insassen und damit einen (finalen!) Eingriff in ihr Recht auf Leben aus Art. 2 Abs. 2 S. 1 GG bedeuten. Andererseits hat der Staat auch eine Schutzpflicht für das Leben der potenziellen Opfer am Boden. Den Abschuss zu rechtfertigen, würde bedeuten, quantitativ das Leben der Flugzeuginsassen gegen das der Opfer am Boden abzuwägen, und möglicherweise das der Ersteren geringer zu werten, weil sie ohnehin schon todgeweiht, als Waffe in der Hand der Attentäter fungieren.
In einer solchen Betrachtungsweise sah das BVerfG eine Herabstufung des Einzelnen zum Objekt staatlichen Handelns und damit einen Verstoß gegen Art. 2 Abs. 1 i.V.m Art. 1 Abs. 1 GG.
III. Grundrechte als unmittelbar geltendes Recht: Art. 1 Abs. 3 GG
Art. 1 Abs. 3 GG schließlich enthält die entscheidende Aussage zur unmittelbaren Grundrechtsgeltung: Diese Grundrechte binden Gesetzgebung, vollziehende Gewalt und Rechtsprechung „als unmittelbar geltendes Recht.“ Dies erscheint uns heute an sich selbstverständlich angesichts einer Verfassungsgerichtsbarkeit, die vom Parlament beschlossene Gesetze für nichtig erklärt und Entscheidungen der Gerichte aufhebt, weil Grundrechte nicht beachtet wurden.
Im Zeitpunkt der Verabschiedung des Grundgesetzes war dies jedoch keineswegs selbstverständlich – sie wurden nur sehr bedingt als unmittelbar anwendbares Recht qualifiziert, galten insbesondere im Verhältnis zum Gesetzgeber als mehr oder weniger unverbindliche Programmsätze.[6] Zu Recht wird daher Art. 1 Abs. 3 GG als eine „Schlüsselnorm“ des Grundgesetzes bezeichnet[7] – sie markiert den entscheidenden Schritt hin zum umfassend grundrechtsgebundenen Rechtsstaat.
Die Grundrechte sind nicht bloßer Programmsatz, sie können unmittelbar eingefordert werden. Sie sind subjektive Rechte des Einzelnen gegen den Staat. Das Bundesverfassungsgericht hat ihre Bedeutung noch dadurch entscheidend gesteigert, dass es sie auch als „objektive Prinzipien der Gesamtrechtsordnung“ sieht[8] , die auf die gesamte Rechtsordnung ausstrahlen, von den Gerichten also auch dann zu beachten sind, wenn sie Rechtsstreitigkeiten zwischen Privaten oder zwischen Privaten und Behörden entscheiden, wenn sie z.B. darüber zu befinden haben, ob bei der Berichterstattung über „Prominente“ die Pressefreiheit, Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG, oder das Persönlichkeitsrecht der Betroffenen, Art. 2 Abs. 1 GG schwerer wiegt,[9] oder ob ein Demonstrationsverbot anlässlich einer Konferenz der „G 8“ sich mit dem Grundrecht der Versammlungsfreiheit verträgt.[10] Die Grundrechte durchdringen alle Rechtsgebiete und begleiten deshalb die Studierenden während des gesamten Studiums der Rechtswissenschaft.
IV. Geschichtliche Entwicklung der Grundrechte
Grundrechte sind keine „Erfindung“ des Grundgesetzes. Grundrechtsdokumente im modernen Sinn[11] waren die anlässlich der Unabhängigkeit der amerikanischen Kolonien vom Mutterland formulierte Virginia Bill of Rights von 1776 und vor allem die Declaration des droits de l’homme et du citoyen der französischen Revolution von 1789. Es sind „moderne“ Grundrechtsdokumente, da sie auf der Idee der Freiheit und Gleichheit aller Bürger beruhen, während ältere Dokumente wie die Magna Charta Libertatum von 1215 eher den Charakter ständischer Privilegien hatten, aber doch deutlich machen, dass sich die Idee individueller Freiheit durch rechtliche Schranken für die Staatsgewalt schon früh durch die abendländische Geschichte zieht.
Es ist jedoch die französische Erklärung der Menschen- und Bürgerrechte, die erstmals einen modernen Grundrechtskatalog enthält.[12] Ihr Einfluss auf die Verfassungsentwicklung war zunächst begrenzt; allenfalls die Verfassungen der stärker unter französischem Einfluss stehenden süddeutschen Staaten und erstmals die Verfassung des Königreichs Bayern von 1818 garantierten gewisse staatsbürgerliche Rechte zum Schutz von Freiheit und Eigentum, während die Reichsverfassung von 1871 keine Grundrechte enthielt.
Sie waren erstmals in der kurzlebigen Weimarer Reichsverfassung von 1918 enthalten, hier freilich, wie schon erwähnt, mit begrenzter Verbindlichkeit. Eben deshalb deutet die ausdrückliche Anerkennung der unmittelbaren Rechtsverbindlichkeit der Grundrechte den entscheidenden Schritt zum grundrechtsgeprägten Rechtsstaat. Es war dann die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, die den Grundrechten in der Rechtswirklichkeit umfassend Geltung verschaffte.
Dies wiederum ist maßgeblich zurückzuführen auf das Institut der Verfassungsbeschwerde, die jedem einzelnen Bürger die Befugnis verleiht, seine Grundrechte einzufordern. So hat sich in mehr als 60 Jahren eine differenzierte Rechtsprechung zu den Grundrechten entfaltet, die auch die Rechtsentwicklung in Europa maßgeblich beeinflusste.
Allgemeine Grundrechtslehren
I. Rechtsquellen: Grundgesetz, Landesverfassungen, EMRK und Recht der EU
1) Landesgrundrechte
Wenn von Grundrechten die Rede ist, sei es bei der Gesetzesprü- fung als einer der typischen staatsrechtlichen Fragestellung, sei es in Verwaltung und Gerichten, sind in erster Linie die Grundrechte des Grundgesetzes gemeint. Sie sind die für uns bei weitem wichtigste, keineswegs aber die einzige Rechtsquelle von Grundrechten.
Grundrechtskataloge enthalten auch die meisten Verfassungen der Länder; soweit es sich um konstitutionelle, also nach Inkrafttreten des Grundgesetzes wirksam gewordene Landesverfassungen handelt; einzelne Landesverfassungen verweisen auch nur auf die entsprechenden Bestimmungen des Grundgesetzes und erklären diese zum Bestandteil der Landesverfassung – man spricht hier von Inkorporation.
Grundrechte der Landesverfassung sind Maßstab für die Verfassungsgerichte der Länder und binden die Landesstaatsgewalt. Wenn also der Bayerische Verfassungsgerichtshof angerufen wird, um die Verfassungsmäßigkeit eines Landesgesetzes zu prüfen, prüft er anhand der Grundrechte der Bayerischen Verfassung, während das Bundesverfassungsgericht das gleiche Gesetz am Maßstab des Grundgesetzes prüft.
Ein Gesetz des Bundes kann demgegenüber nur am Maßstab des Grundgesetzes geprüft werden, und hierfür ist auch nur das Bundesverfassungsgericht zuständig, während Landesverfassungsgerichte sowohl das Grundgesetz als auch die jeweilige Landesverfassung zu beachten haben. Allerdings orientieren sich die Verfassungsgerichte der Länder bei der Auslegung der Grundrechte der Landesverfassung an der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zu den Grundrechten des Grundgesetzes.
2) EMRK
Die Europäische Menschenrechtskonvention (EMRK) ist ein völkerrechtlicher Vertrag, der durch Gesetz in die deutsche innerstaatliche Rechtsordnung „transformiert“ wurde.[13] Sie gilt daher in der Bundesrepublik an sich nur mit dem Rang eines einfachen Gesetzes, doch geht ihre Bedeutung weit darüber hinaus. Denn die EMRK gibt jedermann das Recht, sich bei Verletzung der in der Konvention garantierten Rechte durch einen Konventionsstaat nach Erschöpfung des innerstaatlichen Rechtswegs an den Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte (EGMR) zu wenden.
In das Bewusstsein einer breiteren Öffentlichkeit ist der EGMR durch sein Urteil vom 24.6.2004[14] in der Sache Caroline v. Monaco/Hannover gedrungen, als er feststellte, die Bundesrepublik, insbesondere deren Gesetzgebung und deren Gerichte unter Einschluss des BVerfG[15] gewährleisteten keinen hinreichenden Schutz des Rechts auf Privatheit gegenüber den Medien. Seine Urteile zur Konventionswidrigkeit der Sicherungsverwahrung[16] veranlassten das BVerfG, die Bestimmungen des StGB zur Sicherungsverwahrung für verfassungswidrig zu erklären.
Es prüft dabei Bestimmungen des nationalen Rechts nicht unmittelbar am Maßstab der Gewährleistungen der EMRK, sondern zieht diese bei der Auslegung der Grundrechte des Grundgesetzes maßgeblich heran.[17] Es stützt diese Vorgehensweise auf eine „völkerrechtsfreundliche Tendenz“ des Grundgesetzes.[18]. Sie wird aus einer Zusammenschau des Art. 25 GG aber auch des Art. 24 Abs. 3 und des Art. 9 Abs. 2 GG entnommen und hat zur Folge, dass das innerstaatliche Recht im Zweifel so auszulegen ist, dass es dem Inhalt völkerrechtlicher Verträge entspricht.
Und ebenso berücksichtigen die Fachgerichte mittlerweile ganz selbstverständlich die EMRK, wenn es z.B. um den Schutz der Privatsphäre oder auch das Recht auf ein „faires Verfahren“ geht. Dabei wird auf die Gewährleistungen der EMRK mit dem Inhalt abgestellt, den sie durch die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte erfahren haben.[19]
3) Recht der Europäischen Union
Auch im Recht der Europäischen Union findet sich mittlerweile mit der Grundrechtecharta ein geschriebener Grundrechtskatalog, nachdem zunächst europäische Grundrechte richterrechtlich entwickelt worden waren. Die Grundrechte der Charta binden die Akte der Europäischen Union; deshalb hat der EuGH die Richtlinie zur Vorratsdatenspeicherung wegen Verstoßes gegen die in Art. 7 und 8 der Charta enthaltenen Rechte auf Privatheit und auf Datenschutz für nichtig erklärt.[20]
Die Grundrechtecharta bindet auch die Mitgliedstaaten bei der „Durchführung von Unionsrecht“, so Art. 51 der Grundrechtecharta. Dieses Kriterium hat der EuGH[21] in einer umstrittenen Entscheidung sehr weit ausgelegt.
II. Grundrechtsträger und Grundrechtsverpflichtete
1) Grundrechtsberechtigung
Grundrechtsträger, also Berechtigte der Grundrechte, sind zunächst „Menschen“ – alle Menschen, sofern nicht die Grundrechtsberechtigung, wie z.B. bei der Freizügigkeit des Art. 11 GG oder bei der Berufsfreiheit des Art. 12 Abs. 1 GG, ausdrücklich auf „Deutsche“ beschränkt ist. Angehörige eines Mitgliedstaats der EU gelten als EU-Ausländer. Diese dürfen jedoch nicht diskriminiert werden, Art. 18 AEUV. Deshalb darf im Anwendungsbereich der Verträge keine Beschränkung der Grundrechte auf Deutsche stattfinden.[22]
Juristische Person sind grundrechtsfähig, soweit Grundrechte „ihrem Wesen nach“ auf sie anwendbar sind, Art. 19 Abs. 3 GG. Dies kann begründet werden für solche Grundrechte, die im „arbeitsteiligen Verbund“ einer juristischen Person verwirklicht, die von einer juristischen Person ausgeübt werden können: eine juristische Person kann einem Gewerbe, also einem „Beruf “ nachgehen, sie kann Eigentum haben, sie kann auch mit Meinungsäußerungen an die Öffentlichkeit gehen, besitzt aber keine Menschenwürde.
Der Wortlaut des Art. 19 Abs. 3 GG ist insofern zu weit, als juristische Personen des öffentlichen Rechts, also der Staat und seine Untergliederungen, wie zB Gemein den, nicht grundrechtsfähig sind – die Grundrechte sind Rechte des Bürgers gegen den Staat, nicht des Staates. Hiervon gelten Ausnahmen: Die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten sind gerade zur Wahrnehmung der Rundfunkfreiheit geschaffen worden und deshalb Träger dieses Grundrechts – nicht aber z.B. des Art. 12 GG, wenn sie sich gewerblich betätigen. Ebenso sind die öffentlich-rechtlichen Religionsgemeinschaften grundrechtsfähig.
2) Grundrechtsverpflichtung – Insbesondere: „Drittwirkung“ der Grundrechte
Wer aus den Grundrechten verpflichtet ist, ergibt sich ohne weiteres aus Art. 1 Abs. 3 GG: Gesetzgebung, Rechtsprechung und vollziehende Gewalt. Private sind an sich nicht unmittelbar an die Grundrechte gebunden. Denn deren Funktion ist es, auch in ihrer historischen Entwicklung, dem Bürger Rechte gegen den Staat zu gewährleisten. Hierin erschöpft sich ihre Schutzfunktion aber nicht. Mit der entscheidenden Weichenstellung des Lüth-Urteils aus dem Jahr 1958[23] wurde die Wirkung der Grundrechte auf die gesamte Rechtsordnung erstreckt.
Ausgangsfall war ein Rechtsstreit vor den Zivilgerichten. Der spätere Beschwerdeführer Lüth hatte zum Boykott der Filme eines wegen seiner NS-Vergangenheit umstrittenen Filmregisseurs aufgerufen. Dieser verklagte Lüth wegen vorsätzlicher sittenwidriger Schädigung nach den Bestimmungen des Bürgerlichen Gesetzbuchs, hier § 826 BGB und obsiegte zunächst. Lüth legte Verfassungsbeschwerde ein und berief sich auf sein Grundrecht der Meinungsfreiheit, Art. 5 Abs. 1 Satz 1 GG.
Das Bundesverfassungsgericht bestätigte ihm, in diesem Grundrecht verletzt zu sein. Zwar seien die Grundrechte zwischen Privaten nicht unmittelbar anwendbar. Als grundlegende, objektive Wertentscheidungen hätten sie jedoch von den Zivilgerichten berücksichtigt werden müssen. Deshalb durfte der Boykottaufruf nicht als „sittenwidrig“ qualifiziert werden. Denn es ging hier um eine Angelegenheit von öffentlichem Interesse. Hier spreche die Vermutung für die freie Rede.
Ob etwas „sittenwidrig“ ist, ist eine Wertungsfrage. Dabei müssen auch und vor allem die Wertungen des Grundgesetzes berücksichtigt werden. Mittelbar wirken die Grundrechte damit auch auf Rechtsbeziehungen zwischen Privaten ein. Sie entfalten „mittelbare Drittwirkung“.
III. Schutzfunktionen der Grundrechte
1) Grundrechte als Abwehrecht
Grundrechte sind in erster Linie Abwehrrechte des Bürgers gegen den Staat. Dies bedeutet, dass der Grundrechtsberechtigte, wenn er durch eine Verwaltungsentscheidung, ein Gerichtsurteil oder auch unmittelbar durch ein Gesetz in seinen Grundrechten verletzt ist, er dagegen vorgehen kann. Die Verwaltungsentscheidung ist aufzuheben, ebenso das Gerichtsurteil, das Gesetz für nichtig zu erklären. Der Grundrechtsträger kann also den ungerechtfertigten Eingriff in seine Grundrechte abwehren.
Man spricht hier vom „status negativus“.[24] Die Grundrechte hindern den Staat am Eingriff in Rechte des Bürgers. In dieser Funktion als Abwehrrechte im status negativus liegt die wichtigste Funktion der Grundrechte.
2) Drittwirkung und Schutzpflichten
Doch geht, wie schon vorhin deutlich wurde, die Bedeutung der Grundrechte darüber hinaus. Als objektive Wertentscheidungen durchdringen sie die gesamte Rechtsordnung und bewirken so mittelbare Grundrechtsgeltung auch in Rechtsbeziehungen zwischen Privaten – weshalb diese „Drittwirkung“ der Grundrechte als horizontale Grundrechtsgeltung beschrieben werden kann.
Sie wird auch vom EGMR anerkannt; der stellte im schon erwähnten Fall Caroline I fest, dass die Bundesrepublik durch ihre Gesetzgebung und Rechtsprechung die Privatsphäre nicht hinreichend geschützt hatte.[25] Es besteht hier also ein grundrechtliches „Dreiecksverhältnis“, in dem der Staat gehalten ist, Grundrechte vor Beeinträchtigungen von Seiten Dritter zu schützen. Aus den Grundrechten folgen also auch staatliche Schutzpflichten.
Der Staat ist nicht nur gehalten, selbst rechtswidrige Grundrechtseingriffe zu unterlassen. Eine Grundrechtsbeeinträchtigung kann also auch von privater Seite ausgehen. Der Staat kann hier gehalten sein, den Betroffenen davor zu schützen und deshalb gegen den „Störer“ einzuschreiten. Dies ist vor allem dort der Fall, wo die Grundrechte auf Leben und körperliche Unversehrtheit, Art. 2 Abs. 2 GG gefährdet sind.
Deshalb hat der Gesetzgeber Schutz vor Fluglärm zu gewährleisten[26] und muss hinreichende Sicherheitsstandards für gefährliche Technologien (Atomkraft) vorschreiben.[27] Hier bestehen positive Handlungspflichten. Allerdings hat der Gesetzgeber Ermessen darin, wie er ihnen nachkommen will. Ein Verfassungsverstoß kann dann erst festgestellt werden, wenn die getroffenen Maßnahmen ganz evident unzureichend sind, oder bei gänzlichem Untätigbleiben.
3) Leistungsrechte, Teilhaberechte
Spricht man vom status negativus, so stellt sich zwangsläufig die Frage nach einem status positivus, Es geht dabei um Grundrechte als Leistungsrechte, um die Frage also, ob der Grundrechtsträger unmittelbare Ansprüche auf staatliche Leistungen aus den Grundrechten ableiten kann. Derartige Ansprüche werden nur ganz ausnahmsweise anerkannt.
So wird aus Art. 1 Abs. 1 GG i.V.m. dem Sozialstaatsprinzip des Grundgesetzes ein Grundrecht auf Gewährleistung eines menschenwürdigen Existenzminimums abgeleitet.[28] Dies festzulegen, ist allerdings Sache des Gesetzgebers. Solange die gesetzlich vorgesehen Leistungen wie ALG II („Hartz IV“) diesen Anforderungen genügen, kann kein Anspruch auf Leistung unmittelbar aus dem Grundrecht hergeleitet werden. Im Numerus-Clausus-Urteil hat das Bundesverfassungsgericht aus dem Recht auf freie Wahl der Ausbildungsstätte, Art. 12 Abs. 1 GG, ein Recht des Studienbewerbers auf gleichmäßige Berücksichtigung bei der Studienplatzvergabe und damit auf gleichberechtigte Teilhabe an staatlichen Leistungen und Einrichtungen hergeleitet.[29]
IV. Grundrechtsschranken
1) Grundrechtsschranken und Grundrechtsprüfung
Dass Grundrechte nicht schrankenlos gewährleistet sein können, ist einsichtig:
Die Freiheit des einen endet dort, wo die des anderen beginnt, und schrankenloser Freiheitsgebrauch kann in Konflikt mit dem Gemeinwohl geraten. Grundrechte müssen also sowohl im öffentlichen Interesse als auch im Interesse Anderer einschränkbar sein. Andererseits dürfen sie nicht beliebig einschränkbar sein, denn sie sollen dem Einzelnen ja eine gesicherte Rechtsposition verschaffen.
Wann und unter welchen Voraussetzungen Grundrechte eingeschränkt werden dürfen, dies ergibt sich aus dem Grundgesetz, aus den Schrankenvorbehalten bei den einzelnen Grundrechten und aus allgemeinen Verfassungsgrundsätzen wie dem Verhältnismäßigkeitsprinzip.[30]
In Grundrechtsfällen geht es typischerweise darum, ob ein Gesetz oder ein Urteil Grundrechte verletzen. Für die Grundrechtsprüfung hat sich eine dreistufige Vorgehensweise herausgebildet, die im Grundsatz bei allen Grundrechten zur Anwendung gebracht werden kann – lediglich beim Gleichheitssatz des Art. 3 GG bestehen Besonderheiten.
2) Stufen der Grundrechtsprüfung: Schutzbereich des Grundrechts
Zunächst muss das gerügte Grundrecht überhaupt in seinem Schutzbereich berührt sein. Hier ist zu unterscheiden zwischen personalem und sachlichem Schutzbereich. Der personale Schutzbereich ist eröffnet, wenn der Beschwerdeführer Träger des gerügten Grundrechts ist – darauf ist einzugehen bei den sog. Deutschengrundrechten wie Art. 12 Abs. 1 GG; ferner dann, wenn der Personenkreis, der das Grundrecht verwirklichen kann, näher einzugrenzen ist, wie z.B. im Fall der Pressefreiheit, wenn es darum geht, ob Angehörige der Pressehilfsberufe (z.B. der Zeitungsgrossist) sich auf dieses Grundrecht berufen können.
Der sachliche Schutzbereich ist eröffnet, wenn das Grundrecht thematisch einschlägig und das Verhalten, um das es geht, vom Grundrechtstatbestand erfasst ist, also vom Grundrecht geschützt wird. Dies bedeutet z.B. bei Art. 12 Abs.1 GG: es muss sich um einen Beruf handeln, und das Verhalten des Beschwerdeführers muss in Ausübung des Berufs erfolgt sein.
3) Eingriff
In den Schutzbereich des Grundrechts muss eingegriffen worden sein. Ein Eingriff liegt dann vor, wenn ein grundrechtlich geschütztes Verhalten untersagt, unmöglich gemacht oder erschwert wird, ein Eingriff unmittelbar durch Gesetz insbesondere dann, wenn dessen Regelung das Verhalten ganz oder teilweise untersagt oder mit Sanktionen belegt.
Nicht nur verbindliche Gebote oder Verbote können in Grundrechte eingreifen, sondern auch faktische und informale Beeinträchtigungen, wie z.B. rufschädigende Äußerungen einer Behörde.[31] Ein „Eingriff “ kann auch in einem Unterlassen bestehen: dann, wenn der Gesetzgeber seinen grundrechtlichen Schutzpflichten nicht nachgekommen ist. Allerdings kann hier ein Verfassungsverstoß erst dann festgestellt werden, wenn evident gegen eine sich aufdrängende Handlungspflicht verstoßen wurde.
4) Verfassungsrechtliche Rechtfertigung
Grundrechte sind, wie erwähnt, nicht schrankenlos gewährleistet; ob ein Grundrechtseingriff gerechtfertigt ist, dies richtet sich nach den für jedes Grundrecht gesondert festzustellenden Grundrechtsschranken.
Einzelne Grundrechte, wie z.B. die Glaubens- und Gewissensfreiheit des Art. 4 Abs. 1 und 2 GG oder die Freiheit von Kunst und Wissenschaft sind ihrem Wortlaut nach schrankenlos gewährleistet.
Da aber kein Grundrecht schrankenlos ausgeübt werden kann, die grundrechtliche Freiheit dort jedenfalls endet, wo ihre Ausübung andere gleichrangige Rechtsgüter verletzt, können Eingriffe in an sich vorbehaltlose Grundrechte durch kollidierende Grundrechte und anderweitige Verfassungsgüter gerechtfertigt werden. Es sind dies die so genannten „immanenten Schranken“ des Grundrechts.[32] Jeder Grundrechtseingriff muss auf ein Gesetz zurückgehen, und nur verfassungsmäßige Gesetze können Grundrechte wirksam einschränken.
Diese Erkenntnis hat in der Rechtsprechung zu einer entscheidenden Weiterung des Grundrechtsschutzes geführt. Denn derjenige, in dessen Grundrechte eingegriffen wird, kann sich darauf berufen, dass das Gesetz, das den Eingriff vorsieht, nicht verfassungskonform ist, sei es, dass das Gesetzgebungsverfahren fehlerhaft war, sei es, dass es an der Zuständigkeit fehlt, sei es, dass das Gesetz materielles Verfassungsrecht verletzt.
Es kann als bei einer Verfassungsbeschwerde auch der Verstoß gegen solche Verfassungsnormen gerügt werden, die selbst keine Grundrechte sind:[33] Die Grundrechte des Grundgesetzes gewähren ein Abwehrrecht gegen jeden Grundrechtseingriff, der nicht mit dem Grundgesetz in Einklang steht.
Das Gesetz, auf dem der Eingriff beruht, muss auch den materiellen Anforderungen an einen Grundrechtseingriff genügen. Es muss insbesondere als Grundrechtsschranke für das jeweilige Grundrecht in Betracht kommen – ein Gesetz, das die Meinungsfreiheit einschränkt, muss also ein „allgemeines Gesetz“ iSv Art. 5 Abs. 2 GG sein oder dem Schutz der Jugend und der Ehre dienen, ein Gesetz, das ein vorbehaltlos gewährleistetes Grundrecht einschränkt, muss das Gesetz dem Schutz eines Rechtsguts mit Verfassungsrang dienen.[34] Der Grundrechtseingriff muss verhältnismäßig sein – hier liegt meist der Schwerpunkt der materiellen Grundrechtsprüfung.
Das Gebot der Verhältnismäßigkeit oder auch Übermaßverbot gilt für alles staatliche Handeln und hat Verfassungsrang. Es umfasst diese drei Elemente:
Geeignetheit, Erforderlichkeit sowie Verhältnismäßigkeit im engeren Sinn („Proportionalität“) einer Maßnahme. Sie muss geeignet sein, den angestrebten Zweck auch tatsächlich zu erreichen Sie muss unter mehreren gleichermaßen geeigneten Maßnahmen den geringstmöglichen Eingriff darstellen.
Verhältnismäßigkeit im engeren Sinn, Proportionalität oder Angemessenheit bedeutet schließlich: auch die mit dem geringstmöglichen Eingriff verbundene Belastung darf nicht außer Verhältnis stehen zu dem damit verfolgten Zweck, darf nicht „unzumutbar“ sein. Hierzu bedarf es einer Abwägung zwischen der Schwere des Eingriffs und dem mit dem Eingriff verfolgten Ziel. Bei Rechtsstreitigkeiten zwischen Privaten ist entscheidend darauf abzustellen, ob das Gericht die Grundrechte der Beteiligten, also z.B. Persönlichkeitsrecht und Pressefreiheit, zutreffend gegeneinander abgewogen hat.
Grundrechte – Eine Einführung (Teil 2)
Fußnoten
Prof. Dr. Christoph Degenhart ist Professor für Staats- und Verwaltungsrecht sowie Medienrecht an der Universität Leipzig. Er ist Autor des zum Wintersemester 2014/2015 in 30. Auflage vorliegenden Lehrbuchs „Staatsrecht I – Staatsorganisationsrecht mit Bezügen zum Europarecht“
[1] Vgl. BVerfGE 123, 267 (341 ff.); BVerfG NJW 2014, 907 – letztere Entscheidung betrifft die Verfassungsbeschwerden u.a. gegen den ESM und das OMT-Programm der EZB; der Verfasser ist an diesen Verfahren als Verfahrensbevollmächtigter beteiligt; seine Schriftsätze sind abrufbar unter www.uni-leipzig.de/degenhart.
[2] S. dazu Degenhart, Staatsrecht I – Staatsorganisationsrecht, 30. Aufl. 2014 Rdn. 11 ff.
[3] So in Art. 1 Abs. 1 des Entwurfs von Herrenchiemsee.
[4] BVerfGE 109, 133 149 f.
[5] BVerfGE 115, 118, 153 ff.
[6] Vgl. Sachs, in: Sachs, GG, 7. Aufl. 2014, Art. 1 Rdn. 80.
[7] Sachs a.a.O. Rdn. 80; Stern, Staatsrecht III/1, S. 1178.
[8] BVerfGE 7, 198, 208.
[9] S. dazu den Fall bei Degenhart, Klausurenkurs im Staatsrecht II, 7. Aufl. 2014: „Toujours Caroline“.
[10] S. dazu den Fall bei Degenhart, Klausurenkurs im Staatsrecht II, 7. Aufl. 2014: „Heiligendamm“.
[11] Vgl. Sachs, in: Sachs, GG, 7. Aufl. 2014, vor Art. 4.
[12] Vgl. auch Ipsen, Staatsrecht II, Rdn. 25.
[13] Vgl. zum Verfahren bei völkerrechtlichen Verträgen Degenhart, Staatsrecht I – Staatsorganisationsrecht, 30. Aufl. 2014.
[14] EGMR 2004, 2647.
[15] BVerfGE 101, 361 (Caroline v. Monaco I); BVerfGE 120, 180 (Caroline II).
[16] Vgl. EGMR NJW 2010, 2495.
[17] Vgl. BVerfGE 74, 358, 370; 82, 106, 120 zur Unschuldsvermutung nach Art. 6 EMRK; BVerfGE 128, 326, 377 ff.; 133, 140 Rn 27 ff.
[18] BVerfGE 75, 1, 17; 111, 307, 319; BVerfGE 128, 326, 367 f.
[19] BVerfGE 111, 307, 325 f; BVerfGK 5, 161–170.
[20] EuGH, U.v. 08.04.2014 – C-293/12 und C-594/12.
[21] EuGH, U.v. 26.02.2013, NJW 2013. 1415.
[22] BVerfG, B. v. 19.7.2011, NJW 2011, 3428 (3430); mit Anm. Hillgruber, JZ 2011, 1112 (1118 ff.).
[23] BVerfG vom 15. Januar 1958, BVerfGE 7, 198, vgl. Sachs, in: Stern, Staatsrecht I, Bd. III/1, 1988, § 69 I 3, S. 899 ff., S. 903; Degenhart, Grundrechtsausgestaltung, HdBGR III, § 60, Rdn. 4 zur Bedeutung dieses Urteils.
[24] S. dazu Pieroth/Schlink/Kingreen/Poscher, Grundrechte – Staatsrecht II, 29. Aufl. 2013, Rdn. 76 ff.; für Art. 5 GG s. Degenhart, BonnK, Art. 5 I und II (2006) Rdn. 50 ff.
[25] EGMR NJW 2004, 2647.
[26] BVerfGE 56, 74.
[27] BVerfGE 49, 89; 53, 30.
[28] BVerfGE 125, 175, 223 ff..
[29] BVerfGE 33, 303, 333.
[30] Dazu näher Degenhart, Staatsrecht I – Staatsorganisationsrecht, 30. Aufl. 2014 Rdn. 417 f
[31] Degenhart, Staatsrecht I – Staatsorganisationsrecht, 30. Aufl. 2014 Rdn. 315 ff.
[32] BVerfGE 28, 243, 260; 52, 223, 246.
[33] Grundlegend: BVerfGE 6, 32 (Elfes).
[34] Vgl. z.B. BVerfGE 108, 282, 297, 302, 311; BVerfGE 111, 147,157 f.
