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Staatsorganisationsrecht: Das Demokratieprinzip

Angefangen bei den Staatsstrukturprinzipien und Staatszielbestimmungen stellt Melanie Krumpentaler das Demokratieprinzip vor, dabei werden Themen wie die Volkssouveränität, repräsentative Demokratie, streibare Demokratie sowie die Rolle der Parteien im Rahmen des Demokratieprinzips erläutert.

Staatsstrukturprinzipien und Staatszielbestimmungen

In den Art. 20 und 20a nennt das Grundgesetz eine Reihe von grundlegenden Verfassungssätzen. Das Demokratieprinzip (Art. 20 Abs. 1, Abs. 2 GG), das Rechtsstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 2 S. 2, Abs. 3 GG), das Republikprinzip (Art. 20 Abs. 1; 28 Abs. 1 GG), das Bundesstaatsprinzip (Art. 20 GG), der Gewaltenteilungsgrundsatz (Art. 20 Abs. 2 S. 2 GG) sowie die Staatsziele Sozialstaatlichkeit (Art. 20 Abs. 1 GG), Umwelt- und Tierschutz (Art. 20a GG).

Die fünf Staatsstrukturprinzipien sind für alles staatliche Handeln unmittelbar verbindlich und haben dieselbe Gültigkeit wie eine konkrete Vorschrift, somit wird durch einen Verstoß gegen eines der Prinzipien eine staatliche Maßnahme verfassungswidrig.

So ist es Aufgabe des Gesetzgebers, die Staatsstrukturprinzipien bei der Rechtsetzung konkretisierend zur Entfaltung zu bringen. Für Verwaltung und Rechtsprechung können die Prinzipien und Staatsziele bei der Auslegung von Gesetzen bedeutsam werden, sowie für die Verwaltung auch bei der Ausübung von Ermessensspielräumen, welche ihr der Gesetzgeber eingeräumt hat.

Die besondere Bedeutung der fünf Prinzipien erkennt man zudem daran, dass sie in ihrem Kernbereich nach Art. 79 III GG nicht geändert werden dürfen, die sog. Ewigkeitsklausel.

Dem Bürger vermitteln die grundlegenden Prinzipien keine subjektiven Rechte.

Das Demokratieprinzip

In einer oft zitierten Wendung bezeichnete Abraham Lincoln (1809-1865) in seiner berühmten Rede "Gettysburg Address" die Demokratie als Regierung „des Volkes, durch das Volk, für das Volk“.

Gemäß Art. 20 Abs. 2 S. 2 GG geht die Staatsgewalt vom Volk „in Wahlen und Abstimmungen und durch besondere Organe der Gesetzgebung, der vollziehenden Gewalt und der Rechtsprechung aus.“

Durch Wahlen wird die personelle Zusammensetzung der Volksvertretungen bestimmt, wohingegen unter Abstimmungen Volksentscheide und Volksbegehren zur Regelung politischer Sachfragen als Ausdruck unmittelbarer Demokratie zu verstehen sind.

Nach h. M. stellen Abstimmungen nur einen Ausnahmefall dar, während im Regelfall die Repräsentanten für das Volk handeln, die Anwendungsfälle sind in Art. 20 II 2 GG abschließend geregelt.

Die Art und Form der Wahlen und Abstimmungen ergibt sich aus den nachfolgenden Bestimmungen des Grundgesetzes. Diese konzipieren die Demokratie auf Bundesebene als mittelbare Demokratie, was bedeutet, dass das Volk den Deutschen Bundestag wählt, aber keine Möglichkeit hat, direkt auf die Richtung der Politik Einfluss zu nehmen.

Die Wahlen erfolgen nach den Wahlrechtsgrundsätzen des Art. 38 I GG: allgemein, unmittelbar, frei, gleich und geheim.

Aus dem Demokratieprinzip ergibt sich daher eine weitere Unterteilung des Demokratieprinzips in Volkssouveränität, repräsentative, streitbare Demokratie und die Rolle der Parteien.

Die Volkssouveränität

„Alle Staatsgewalt geht vom Volke aus“, sog. Prinzip der Volkssouveränität, gemäß Art. 20 II 1 GG.

Alle staatliche Gewalt muss sich in einer „ununterbrochenen Legitimationskette“ auf das Volk zurückführen lassen. Sobald das Volk die Staatsgewalt nicht unmittelbar, sondern durch die Staatsorgane ausübt, bedarf ihr Handeln einer demokratischen Legitimation.

Mit der Stimmabgabe bei den Parlamentswahlen betätigt sich der Bürger im „status activus“ als Glied des Staatsorgans Volk. Der Bundestag wiederum wählt den Bundeskanzler, der die einzelnen Regierungsmitglieder ernennt, wodurch sich die Legitimationskette bis zum Volk zurückverfolgen lässt. Gleiches gilt für die Exekutive, wobei die vom Parlament beschlossenen Gesetze Maßstab der vollziehenden Gewalt sind.

In der Judikative kommt die Volkssouveränität durch die Richterwahl zum Ausdruck.  Gemäß Art. 94 I S. 2 GG wählen der Bundestag und der Bundesrat die Verfassungsrichter. Über die Ernennung der obersten Bundesrichter entscheidet gem. Art. 95 II GG der zuständige Bundesminister gemeinsam mit dem Richterwahlausschuss, welcher aus den zuständigen Landesministern und Abgeordneten des Bundestages besteht.

Das Volk von dem nach Art. 20 II S. 1 GG alle Staatsgewalt ausgeht, ist die Gesamtheit der deutschen Staatsangehörigen, sowie der ihnen nach Art. 116 I GG gleichgestellten Personen.

Ein weiteres Kernelement der Volkssouveränität des Demokratieprinzips sind Mehrheitsentscheidung und Minderheitenschutz. Bei den Mehrheiten im Bundestag wird einerseits nach der Bezugsgröße zwischen relativer Mehrheit (Mehrheit der Stimmen der Anwesenden) und absoluter Mehrheit (Mehrheit der Stimmen der gesetzlichen Mitglieder) und andererseits nach der notwendigen Anzahl von Stimmen zwischen einfacher und qualifizierter Mehrheit mit einem bestimmten Quorum unterschieden.

 Die repräsentative Demokratie

Das Volk ist zwar Träger der Staatsgewalt, aber im Regelfall wird diese jedoch durch die in Art. 20 II 2 GG benannten besonderen Organe (Gesetzgebung, vollziehende Gewalt, Rechtsprechung) ausgeübt.

So ist insbesondere für die Verabschiedung von Gesetzen nicht das Volk unmittelbar, sondern mittelbar durch den Bundestag zuständig. Von einer „repräsentativen“ Demokratie spricht man daher, weil die für das Parlament gewählten Abgeordneten die Macht als „Repräsentanten“ des Volkes ausüben.

Aus Art. 20 II S. 2 GG geht hervor, dass das Grundgesetz einer unmittelbaren Einflussnahme durch Abstimmungen prinzipiell nicht entgegensteht, vorgesehen sind Abstimmungen nur für die ausdrücklich genannten Fälle, wie für den Fall der Neugliederung des Bundesgebiets, Art. 29 II GG.

In allen anderen Fällen beschließen Bundestag und Bundesrat, vgl. Art. 76 ff. GG, über eine Gesetzesvorlage. Volksabstimmungen sind im Gesetzgebungsverfahren auf Bundesebene nicht geregelt.

Die Landesverfassungen der Bundesländer sehen zum Teil stärker plebiszitäre Elemente vor, so kennen jüngere Landesverfassungen dreistufige Verfahren mit Volksinitiative, Volksbegehren, Volksentscheid. Dies ist auch zulässig, denn die Homogenitätsklausel (Art. 28 I GG) steht insoweit nicht im Weg.

Die streitbare Demokratie

Das Prinzip der „streitbaren Demokratie“, oder auch "wehrhaften Demokratie, möchte verhindern, dass die Freiheiten der Demokratie dazu missbraucht werden, die Demokratie zu beseitigen („Keine Freiheit den Feinden der Freiheit“).

Wer die essentielle Grundprinzipien der Demokratie beseitigen will, kann daher das Recht verlieren, am demokratischen Diskurs mitzuwirken. Dieser Kernbestand an demokratischen Prinzipien wird auch als „freiheitlich demokratische Grundordnung“ bezeichnet.

Für ein Eingreifen nach dem Prinzip der „streitbaren Demokratie“ reicht es nicht aus, dass jemand die freiheitlich demokratische Grundordnung nur innerlich ablehnt, damit der Staat einschreiten kann muss eine „aktiv kämpferische Haltung“ dazukommen.

Die Rolle der Parteien im Demokratieprinzip

Nach Art. 21 I GG wirken die Parteien bei der politischen Willensbildung des Volkes mit und sind eine notwendige Institution des politischen Lebens. Ihre Gründung ist frei und sie können nur durch das Bundesverfassungsgericht verboten werden, wenn ihre innere Ordnung demokratischen Grundsätzen nicht enspricht.

Die Besonderheit der Stellung der Parteien beruht auf der Tatsache, dass sie privatrechtlich organisiert und nicht Teil der Staatsorganisation sind. Sie bilden vielmehr einen Schnittpunkt zwischen Staat und Gesellschaft bei der Formung des politischen Willens.

Der Parteienbegriff

Um eine Partei nach Art. 21 GG zu sein sind in § 2 Abs. 1 PartG die Voraussetzungen legaldefiniert. Eine einfachgesetzliche Vorschrift kann zwar grds. nicht herangezogen werden, um den Parteienbegriff des Art. 21 GG zu definieren, allerdings geht das BVerfG in ständiger Rechtsprechung davon aus, dass der Parteienbegriff in § 2 Abs. 1 PartG in verfassungsmäßiger Weise konkretisiert wird.

Parteien sind danach organisatorisch verfestigte Vereinigungen von Bürgern, die dauernd oder für längere Zeit für den Bereich des Bundes oder eines Landes auf die politische Willensbildung Einfluss nehmen und an der Vertretung des Volkes im Deutschen Bundestag oder einem Landtag mitwirken wollen.

Ausgeschlossen sind somit juristische Personen, etwa bloße Interessenverbände, Unternehmen oder Gewerkschaften, wie § 2 Abs. 1 S. 2 PartG klarstellend hinzufügt.

Bei der Kommunalwahl sind "Rathausparteien" politischen Parteien gleichgesetzt, begründet wird dies mit der in Art. 28 Abs. 2 GG verfassungsmäßig garantierten kommunalen Selbstverwaltung und dem Anspruch auf Gleichbehandlung mit anderen Parteien durch die öffentliche Gewalt gem. § 5 PartG (Chancengleichheit).

Diese Chancengleicheit wird verletzt, wenn Zuwendungen an politische Parteien im Sinne des § 2 PartG steuerfrei gestellt sind, aber Zuwendungen an kommunale Wählervereinigungen und ihre Dachverbände dagegen nicht.Die Rechtsstellung als Partei geht verloren, wenn sechs Jahre lang weder an einer Bundestagswahl noch an einer Landtagswahl mit eigenen Wahlvorschlägen teilgenommen wird, nach § 2 Abs. 2 PartG.

Die besondere Stellung der Parteien

Die Gründung und Betätigung sind frei, gem. Art. 21 Abs.1 Satz 2 GG. Frei bedeutet vor allem die Staatsfreiheit, dadurch sind staatliche Eingriffe in die politische Arbeit der Parteien ausgeschlossen.

Gründungs- und Betätigungsfreiheit

Eine Folge der Gründungs- und Betätigungsfreiheit einer Partei ist, dass die Aufnahme von Mitgliedern grds. im Ermessen der Partei steht, dagegen ist der Ausschluss von Mitgliedern aus der Partei ist in § 10 Abs. 4 und 5 PartG eingehender geregelt und an engere Voraussetzungen geknüpft.

Die Gründung erfolgt grundsätzlich ohne Zulassungs- oder Genehmigungsverfahren traditionell als nicht-rechtsfähiger Verein durch Rechtsgeschäft des bürgerlichen Rechts, zudem muss eine schriftliche Satzung und ein schriftliches Programm vorliegen (§ 6 Abs. 1 PartG).

Die innere Ordnung der Parteien muss auf der Grundlage der Satzung den demokratischen Grundsätzen entsprechen.

Parteien sind zwar meist als nichtrechtsfähige Vereine nach §§ 21 ff. BGB organisiert, jedoch sind sie im Prozess gemäß § 3 ParteienG uneingeschränkt parteifähig, sodass eine Partei und ihre Gebietsverbände der jeweils höchsten Stufe (in der Regel Landesverbände) unter eigenem Namen klagen und verklagt werden können.

Chancengleichheit

Der Grundsatz der Chancengleichheit der Parteien, der aus Art. 21 GG iVm Art. 3 GG abgeleitet wird, verbietet darüber hinaus jede Beeinflussung des Wettbewerbs der Parteien untereinander durch den Staat.

Der Grundsatz der Chancengleichheit der Parteien bedeutet daher, dass die Rechtsordnung jeder Partei grundsätzlich die gleichen Möglichkeiten im Wahlkampf und Wahlverfahren und damit die gleiche Chance im Wettbewerb um die Wählerstimmen gewährleistet. Erfasst is dabei jedoch ledigich eine formale Gleichbehandlung.

Allerdings erlaubt § 5 ParteienG eine gewisse Differenzierung. Andernfalls müssen für eine Ungleichbehandlung zwingende Gründe vorliegen. Dem Grundsatz der Chancengleichheit muss auch die Parteienfinanzierung entsprechen.

Zu Unterscheiden ist ein Anspruch auf chancengleiche Behandlung bei einer Wahl aus Art. 21 Abs. 1 i.V.m. Art. 38 Abs. 1 S. 1 GG a und die Chancengleichheit außerhalb von Wahlen aus Art. 21 Abs. 1 i.V.m. Art. 3 Abs. 1 GG, sowie der Gleichbehandlungsanspruch der Parteien bei staatlicher Leistungsgewährung in § 5 PartG.

Parteifinanzierung

Bei der Finanzierung der Parteien sind drei Finanzquellen zu unterscheiden. In Betracht kommen Mitgliedsbeiträge, Spenden und staatliche Leistungen.

Die staatliche Parteienfinanzierung wird unmittelbar durch Zuweisungen aus dem Bundeshaushalt sowie Landeshaushalten vorgenommen.  Eine staatliche Teilfinanzierung ist jedoch durch das BVerfG anerkannt in der Grundsatzentscheidung BVerfGE– Bd.85, S. 264 ff.

Das BVerfG betont daneben, dass die Parteien nicht durch Alimentierung in staatliche Abhängigkeit geraten dürften, sondern sich ihre „gesellschaftliche Verwurzelung“ erhalten müssen.

Die Obergrenze der staatlichen Parteienfinanzierung ist daher der von den Parteien selbst durch Beiträge und Spenden erwirtschaftete Betrag.

Bei Mitgliedsbeiträgen und Spenden geht es vor allem um ihre steuerliche Absetzbarkeit. Bei Spenden geht es außerdem darum, ab welcher Spendenhöhe über Betrag und Herkunft Rechenschaft abgelegt werden muss. Nach Art. 21 II S. 4 GG iVm §§ 23 ff PartG müssen die Parteien über die Herkunft und Verwendung ihrer Mittel, sowie über ihr Vermögen öffentlich Rechenschaft geben.

Verbot von Parteien

Verfassungswidrige Parteien können verboten werden, dabei hat das Entscheidungsmonopol das Bundesverfassungsgericht inne. Nur unter den in Art. 21 II GG abschließend genannten Voraussetzungen kann eine Partei als verfassungswidrig behandelt werden und ein Verbotsverfahren eingeleitet werden.

Verfassungswidrig ist eine Partei, welche darauf zielt, die freiheitlich demokratische Grundordnung zu beeinträchtigen (vgl. Art. 21 II GG). Das setzt eine aggressiv-kämpferisch Grundhaltung voraus. Allerdings ist hierfür nicht nur auf das Programm der jeweiligen Partei abzustellen, sondern auf das Gesamtverhalten der Parteimitglieder und ihrer Anhänger. Das Programm der Partei kann dabei betont defensiv formuliert sein.

Die freiheitlich-demokratische Grundordnung besteht aus drei wesentlichen Prinzipien.

Zum einen die materiell-rechtliche Grundordnung, welche die Achtung der Menschenrechte, welche im Grundgesetz konkretisiert wurden, insbesondere das Recht der Persönlichkeit auf Leben und freie Entfaltung umfasst.

Ein weiteres Prinzip ist die  organisationsrechtliche Grundordnung, welche die Volkssouveränität, Gewaltenteilung, Verantwortlichkeit der Regierung, Unabhängigkeit der Gerichte enthält.

Zuletzt ist das Prinzip der politischen Willensbildung enthalten. Es umfasst das  Mehrparteiensystem, sowie die Chancengleichheit politischer Parteien und das Recht auf Opposition.

Das Parteienverbotsverfahren ist in §§ 13 Nr. 2, 43 ff BVerfGG geregelt. Nach § 43 BVerfGG können nur Bundestag, Bundesrat oder die Bundesregierung einen Antrag auf ein Parteiverbot stellen. Es bleibt ihrem freien Ermessen überlassen, ob sie dies tun.

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