Zu unserem Berufsspecial Umweltrecht
A. Einleitung
Der Klimawandel wird allgemein als eine der größten Herausforderungen für die Menschheit angesehen. Die Gesellschaften der Erde sind gefordert, Lösungen zu entwickeln den Klimawandel zu stoppen oder zu begrenzen und dessen Folgen in einer gerechten sowie wirtschaftlich, sozial und ökologisch vertretbaren Weise zu bewältigen.
Bei der Entwicklung dieser Lösungsansätze müssen andere gesellschaftliche Zielsetzungen berücksichtigt werden: Energieversorgungssicherheit, ökologische Nachhaltigkeit und Wirtschaftlichkeit. Das Recht als gesellschaftliches Steuerungsinstrument ist dabei ein zentraler Ort für die Entwicklung dieser Lösungsansätze und der Ausgestaltung eines Interessenausgleichs. Juristen sind angehalten, die politischen Entscheidungsträger zu begleiten, um ihnen rechtliche Gestaltungsräume für Klimaschutzmaßnahmen aufzuzeigen und zugleich auf die Einhaltung rechtsstaatlicher Grundsätze bei der Ausgestaltung von Klimaschutzmaßnahmen hinzuweisen.
Junge Juristen dieser und nachfolgender Generationen haben die einzigartige Möglichkeit, diesen Entwicklungsprozess nicht nur zu verfolgen, sondern einen konstruktiven Beitrag zu leisten und fortzuführen. Das Entstehen eines neuen Rechtsgebiets „Klimaschutzrecht“ ist ein seltener Vorgang. Hinzu kommt die Einzigartigkeit dieses Entwicklungsprozesses: Die naturwissenschaftliche Erkenntnis des Vorliegens eines anthropogenen Einflusses auf das Klima hat zu einer Mobilisierung von Politik und Recht auf internationaler Ebene geführt. Eine Regionalisierung des Klimaschutzrechts findet aktuell auf europäischer Ebene statt. Auf nationaler Ebene ist schließlich ein Klimaschutzrecht im Entstehen zu konstatieren.
Der vorliegende Beitrag soll diesen Entwicklungsprozess nachvollziehend aufzeigen und hinterfragen, ob und inwiefern von einem neuen Rechtsgebiet gesprochen werden kann und welche Charakteristika ein solches unter Umständen aufweist. Es soll zudem junge Juristen ermutigen, sich für dieses Rechtsgebiet zu interessieren, denn kommende Interessen- und Zielkonflikte erfordern neue Lösungsansätze, zu denen das Recht aufgrund seiner Steuerungs- und Ausgleichsfunktion einen wichtigen Beitrag leisten kann.
B. Eine naturwissenschaftliche Gewissheit und gesellschaftliche Herausforderung
Das mit dem Friedensnobelpreis ausgezeichnete Referenzgremium IPCC (International Panel on Climate Change) beschreibt den Klimawandel als „unequivocal“,*1 was dahin gehend verstanden werden muss, dass es aus wissenschaftlicher Sicht keine Zweifel am Vorliegen einer Veränderung des globalen Klimasystems gibt.
Die Zeichen sind vielfältig: Das vergangene Jahrzehnt war das wärmste seit dem Beginn der Wetteraufzeichnungen.*2 Die globale Durchschnittstemperatur ist im Vergleich zu 1880 – dem Beginn der Industrialisierung – um 0,8°C gestiegen.*3
Verantwortlich für diese Erwärmung ist die Zuführung von Treibhausgasen in die Atmosphäre wie Kohlenstoffdioxid (CO2 ), Methan oder Lachgas. Deren Konzentration in der Atmosphäre hat seit der vorindustriellen Zeit um bis zu 80 % zugenommen und im Fall von Kohlenstoffdioxid zu einer Konzentration von 388 ppm im Jahr 2010 im Vergleich zu 280 ppm im Jahr 1880 geführt.*4 Kohlenstoffdioxid wird insbesondere bei der Verbrennung fossiler Brennstoffe freigesetzt.
Zusätzlich tragen veränderte Landnutzungen, Entwaldungen und Veränderungen in der Meeresumwelt zu einer Umwandlung von Kohlenstoffsenken in sog. Kohlenstoffquellen bei. Die Auswirkungen auf Natur und Gesellschaft sind so vielfältig wie bedrohlich zugleich:*5
Der Meeresspiegel wird sich aufgrund einer wärmebedingten Ausdehnung von Wasser erhöhen. Zugleich stellt eine zunehmende CO2 -bedingte Versauerung der Meere eine Bedrohung für die Meeresumwelt dar. Extreme Wetterereignisse werden regelmäßiger auftreten. Eine Schwächung der Ökosysteme wird sich negativ auf die biologische Vielfalt auswirken.
Nahrungsmittel und Wasser werden in vielen Regionen ein immer knapperes Gut. Menschen werden vor dem Klimawandel fliehen und eine zunehmende Migration auslösen. Das genaue Ausmaß dieser Folgen hängt entscheidend von der weiteren Entwicklung des Klimawandels ab. Die Szenarien für den weiteren Temperaturanstieg liegen je nach zu Grunde gelegter Emissionsintensität zwischen 1,1°C bis 6,4°C bis 2100.*6
Die wissenschaftliche Gemeinschaft hat sich aber darauf geeinigt, dass eine gefährliche anthropogene Störung des Klimawandels nur zu vermeiden ist, wenn die globale Klimaerwärmung auf 2°C im Vergleich zum vorindustriellen Zeitalter begrenzt wird.*7 Dies setzt eine ambitionierte, aber mögliche Reduktion der Kohlenstoffdioxidemissionen um 85% bis 2050 voraus.*8
Das naturwissenschaftlich begründete 2°C-Ziel wurde im Rahmen der Post-Kyoto-Verhandlungen in Kopenhagen und Cancùn von der internationalen Staatengemeinschaft als politische Absichtserklärung angenommen.
Die Überführung in geltendes Recht bleibt zu begleiten. In der Folge gilt es darzustellen, wie diese naturwissenschaftliche Gewissheit über den durch den Menschen verursachten Klimawandel auf den verschiedenen Rechtsebenen Eingang gefunden hat und dabei ein neues Rechtsgebiet entstehen lassen hat.
C. Internationales Klimaschutzrecht
Das internationale Klimaschutzrecht hat sich mit der 1992 auf dem Weltgipfel von Rio angenommenen Klimarahmenkonvention der Vereinten Nationen (KRK) entwickelt. In der Folge haben das Kyoto-Protokoll zur KRK sowie die Verhandlungen über ein weiteres Folgeabkommen das Klimaschutzrecht auf völkerrechtlicher Ebene konkretisiert.
Mit 194 Vertragsstaaten stellt die KRK ein nahezu universell geltendes Übereinkommen dar, wobei eine grundsätzliche Unterscheidung zwischen Industriestaaten (Annex I-Staaten) und anderen Staaten vorgenommen wird.
Erstere werden in Art. 4 Abs. 2 verpflichtet Maßnahmen zur Abschwächung der Klimaänderungen zu ergreifen, „indem sie ihre anthropogenen Emissionen von Treibhausgasen begrenz[en] und ihre Treibhausgassenken und -speicher schütz[en] und erweiter[n]“. Insgesamt wird für die Annex I-Staaten das Ziel formuliert, „einzeln oder gemeinsam die anthropogenen Emissionen von Kohlendioxid und […] anderen Treibhausgasen auf das Niveau vor 1990 zurückzuführen“.
Im Sinne einer globalen Gerechtigkeit soll der Klimaschutz gemäß Art. 3 Nr. 1 KRK den Grundsatz der „gemeinsamen, aber unterschiedlichen Verantwortlichkeiten“ und gemäß Nr. 2 die besonderen Bedürfnisse und Gegebenheit von Entwicklungsländern berücksichtigen.
Weitere in der KRK verfolgte Grundsätze des internationalen Klimaschutzrechts sind zum einen das – im europäischen Umweltrecht gut verankerte – Vorsorgeprinzip, demzufolge das Fehlen wissenschaftlicher Gewissheit kein Grund für das Nichthandeln darstellen soll. Ein weiterer Grundsatz besteht darin, dass nationale Klimaschutzmaßnahmen nicht in einen versteckten Protektionismus übergehen und den internationalen Handel beschränken sollen (Nr. 5).
Diese generell gehaltenen Grundsätze und Verpflichtungen haben in dem im Jahr 2005 in Kraft getretenen Kyoto-Protokoll (KP) eine entscheidende Konkretisierung dahin gehend erfahren, dass zum einen verbindliche Reduktionsverpflichtungen für den Zeitraum 2008-2012 formuliert wurden und zugleich verschiedene flexible Mechanismen als Instrumente für eine effektive Emissionsreduzierung aufgezeigt werden.
Art. 3 Abs. 1 KP verpflichtet die Annex I-Staaten, ihre gesamten anthropogenen Emissionen bis 2012 um 5 % unter das Niveau von 1990 zu senken. Dabei ergeben sich die einzelnen Reduktionsziele der jeweiligen Staaten aus Anlage B, welche für die Europäische Union ein Reduktionsziel von 8 % formuliert.*9 Wie bereits in der KRK angelegt, stellt auch das KP keine Reduktionsziele für Entwicklungsländer auf, worin ein Ausdruck des Nachhaltigkeitsgebots gesehen wird, deren sozioökonomische Entwicklung nicht zu behindern.*10
Das Kyoto-Protokoll eröffnet auch die Möglichkeit flexible Reduktionsmechanismen aufzugreifen: Mit Hinblick auf die Kooperation mit Entwicklungsländern ist insbesondere der Mechanismus für umweltverträgliche Entwicklung (Clean Development Mechanism) im Sinne von Art. 12 KP von Bedeutung.
Dieser ermöglicht Annex I-Staaten Projekte zur Unterstützung von Nicht-Annex-I-Staaten für eine nachhaltige Entwicklung durchzuführen und die sich daraus ergebenden – zertifizierten – Emissionsreduktionen auf die eigene Emissionsreduktionsverpflichtungen anrechnen zu lassen.
Die in Art. 6 KP vorgesehene sog. Joint Implementation ermöglicht Annex-I-Staaten untereinander aus bestimmten im jeweiligen anderen Annex I-Land durchgeführten Projekten gewonnene Emissionsreduktionseinheiten zu übertragen. Auch eröffnet das KP in Art. 17 die nationale Reduktionsmaßnahmen ergänzende Möglichkeit für Annex-I-Staaten mit Emissionen untereinander zu handeln.
Diese kurze Übersicht über die Kernelemente des internationalen Klimaschutzrechts verdeutlicht bereits die Kreativität, mit der das Umweltvölkerrecht auf ein neuartiges, globales Problem wie den Klimawandel reagieren kann. Das System einer Rahmenkonvention mit konkretisierenden Protokollen erscheint grundsätzlich als ein geeignetes Instrument, mit der Zeit Reduktionsverpflichtungen an den Entwicklungsstand von Gesellschaften und wissenschaftlichen Erkenntnissen über den Klimawandel anzupassen.
Die zähen Verhandlungen um ein rechtsverbindliches Folgeabkommen für die Zeit nach 2012 in Kopenhagen und Cancùn zeigen aber zugleich auf, dass die Fortentwicklung des internationalen Klimaschutzrechts stark abhängig ist von diplomatischen Erwägungen und daher dessen Fortbestand unsicher macht. Als positiver Lichtblick kann in diesem Zusammenhang jedoch angeführt werden, dass in Cancùn das 2°C-Ziel als „internationaler Grenzwert“ verbindlich anerkannt wurde.
D. Europäisches Klimaschutzrecht
Das europäische Klimaschutzrecht ist vordergründig Teil des europäischen Umweltrechts. Der europäische Umweltschutz zielt auch auf das Rechtsgut Klima ab.11 Entsprechend listet Art. 191 AEUV die Bekämpfung des Klimawandels als ein umweltpolitisches Ziel der Europäischen Union auf.
Mit dem Vertrag von Lissabon ist das europäische Primärrecht um einen neuen Kompetenztitel „Energie“ ergänzt worden. Dieser formuliert Ziele, die für den Klimaschutz ebenso relevant sind: Unter Berücksichtigung der Notwendigkeit der Erhaltung und Verbesserung der Umwelt sollen Energieeffizienz, Energieeinsparungen, die Entwicklung erneuerbarer Energien und die Interkonnektion der Energienetze gefördert werden.
Vor diesem Hintergrund ist es richtig anzunehmen, dass der im Umweltschutz verankerte Klimaschutz durch diesen neuen Kompetenztitel flankiert wird.*12 Die Europäische Union hat sich im Rahmen ihres Klima- und Energiepakets im Vorfeld der Verhandlungen in Kopenhagen verpflichtet, bis 2020 die Emission von Treibhausgasen um 20 % im Vergleich zu 1990 zu senken, die Energieeffizienz um 20 % zu steigern und 20 % der Energieversorgung durch erneuerbare Energien zu gewährleisten.
Zugleich hat sie in Aussicht gestellt, die Emissionen um 30 % zu senken, sollten sich andere Staaten in einem internationalen Klimaabkommen entsprechend verpflichten.*13 Das Klima und Energiepaket ist ein Bündel an Einzelrechtsakten.*14 Dabei lassen sich insbesondere das Recht des Emissionshandels, das Recht der Förderung erneuerbarer Energien, das Recht der Energieeffizienz sowie die rechtliche Handhabung der Abscheidung und Speicherung von CO2 als Schwerpunkte des europäischen Klimaschutzrechts identifizieren.
Das Emissionshandelssystem der Europäischen Union hat seinen Ursprung in Richtlinie 2003/87/EG, welche ein sog. cap-and-trade-System des Handels mit Treibhausgasen errichtete. Dabei wird eine Obergrenze für die Emission der Treibhausgase als „cap“ festgelegt und zugleich Emissionseinheiten als Emissionsrechte handelbar gemacht („trade“).
Ein Unternehmen, welches am Emissionshandelsystem teilnimmt*15, muss entsprechende Emissionsrechte innehaben, um Treibhausgase emittieren zu dürfen. Sinn und Zweck dieses System ist aus wirtschaftlicher Sicht eine Internalisierung der externen Kosten der Treibhausgasemissionen. Langfristig sollen damit die Unternehmen gestärkt werden, welche auf kostengünstige Weise eine Reduktion ihrer Treibhausgase erwirken können.*16
Während die Emissionsrechte in den ersten beiden Zuteilungsperioden (2005-2007 und 2008-2012) hauptsächlich kostenlos vergeben wurden, führt die neue Richtlinie 2009/29/EG für die dritte Zuteilungsperiode (2013-2020) als Grundsatz die Auktionierung von Emissionsrechten ein.*17 Auch werden in Zukunft nationale Allokationspläne, in denen bisher auf nationaler Ebene die Emissionsrechte konkret verteilt wurden, aufgegeben.
Vielmehr wird die Kommission in Zukunft zentral die Zuteilung der Emissionsrechte wahrnehmen. Die neue Erneuerbare-Energien-Richtlinie 2009/28/EG vereinigt verschiedene Vorgängerrichtlinien und regelt nunmehr in einem Rechtsakt die Förderung erneuerbarer Energien in den Bereichen Strom und Biokraftstoffe sowie im Wärme-/ Kältebereich.
Sie setzt als Ziel einen Anteil von 20 % erneuerbarer Energien an der Stromversorgung sowie im Wärme-/Kältebereich bis 2020, wobei den einzelnen Mitgliedstaaten unterschiedliche Zielwerte gesetzt werden. Der Anteil an Biokraftstoffen soll in den Mitgliedstaaten auf 10 % erhöht werden, wobei die Richtlinie diesbezüglich Nachhaltigkeitskriterien aufstellt, um auf diese Weise eventuellen negativen ökologischen Auswirkungen vorzubeugen.*18
Darüber hinaus wird die für eine effektive Förderung erneuerbarer Energien entscheidende Frage des Netzausbaus behandelt. Geleitet ist dieser Bereich des Klimaschutzrechts vom Prinzip des Vorrangs erneuerbarer Energien beim Netzzugang.*19 Des Weiteren strebt die EU eine Steigerung der Energieeffizienz um 20 % bis 2020 an.
Zentraler Rechtsakt ist die Energieeffizienzrichtlinie 2006/32/EG, welche den Mitgliedstaaten auferlegt, im Rahmen von nationalen Energieeffizienz-Aktionsplänen eine Energieeinsparung von 9 % zu erreichen. Ergänzend regelt z.B. Richtlinie 2009/125/EG die umweltgerechte Gestaltung energieintensiver Produkte mit Hinblick auf die Energieeffizienz und Richtlinie 2009/33/EG zielt auf eine Förderung der Energieeffizienz im Straßenverkehr, indem z.B. im Rahmen eines öffentlichen Vergabeverfahrens beim Kauf von Straßenverkehrsfahrzeugen deren Energieverbrauch sowie deren CO2 – und Schadstoffausstoß zu berücksichtigen sind.
Richtlinie 2009/31/EG etabliert die Abscheidung und geologische Speicherung von CO2 als ein weiteres Instrument europäischer Klimaschutzpolitik. Diese sog. CCS-Richtlinie (Carbon Capture and Storage) soll einen rechtlichen Rahmen für diese umstrittene Technologie der Speicherung von CO2 im Boden sowie im Meeresgrund im Bereich des Festlandsockels sowie der Ausschließlichen Wirtschaftszone darstellen.*20
Dabei trifft sie Regelungen zur Genehmigungspflichtigkeit, Überwachungspflichten sowie über die Beherrschung von Risiken im Zusammenhang mit dem Austreten von CO2 (sog. Leckagen) und Haftungsfragen. Den Mitgliedstaaten obliegt die Auswahl geeigneter Speicherstätten. Auch ist es ihnen möglich, im Wege eines opting-outs von der CO2 -Speicherung abzusehen.*21
Erste Versuche der Umsetzung der CCS-Richtlinie in deutsches Recht sind bislang nicht zuletzt aufgrund starker lokaler Proteste in den von der Speicherung betroffenen Bundesländern gegen diese Technologie gescheitert.*22
Insgesamt aber präsentiert sich das europäisches Klimaschutzrecht als ein komplexes Regelungssystem, welches ein umfangreiches Instrumentarium zur Bekämpfung des Klimawandels und dessen Folgen hervorgebracht hat*23 und welches aufgrund der Verbindlichkeit der europäischen Vorgaben entscheidend die Fortentwicklung nationaler Klimaschutzregeln und damit einhergehend energierechtlicher Grundentscheidungen in den Mitgliedstaaten beeinflusst hat.
Die Einführung des neuen Kompetenztitels „Energie“ birgt Potential, diesen Prozess auch in Zukunft voran zu treiben, doch macht dies zugleich eine klare Einordnung künftiger Klimaschutzmaßnahmen der EU als umwelt- oder energiepolitische Maßnahme notwendig.
Die Entscheidung über die Einordnung einer Klimaschutzmaßnahme unter die umweltpolitische Kompetenz nach Art. 192 AEUV oder unter die Energie-Politik nach Art. 194 AEUV muss sich am verfolgten Zweck der Maßnahme orientieren.*24 Insbesondere Fragen des europäischen Netzausbaus sowie des Energiemixes scheinen bislang von keiner der Kompetenzvorschriften erfasst zu sein.*25
E. Klimaschutzrecht in Deutschland
Die Bundesregierung hat bereits 2007 ein ehrgeiziges „Integriertes Energie und Klimaprogramm“*26 auf den Weg gebracht, welches vergleichbar mit dem Energie- und Klimapaket der Europäischen Union eine Vielzahl einzelner Rechtsakte zum Zwecke des Klimaschutzes beinhaltet.
Auch hier lassen sich als Schwerpunkte das Recht des Emissionshandels, das Recht der Förderung erneuerbarer Energien sowie das Recht der Energieeffizienz identifizieren. Das Recht des Emissionshandels findet seine gesetzliche Grundlage im Treibhausgas-Emissionshandelsgesetz (TEHG)*27, was letztlich der Umsetzung der EU-Richtlinie 2003/87/EG dient. Entsprechend etabliert das TEHG das beschriebene cap and trade-System auch für Deutschland.
Ziel des Gesetzes ist es, dem Recht, CO2 zu emittieren, einen Marktpreis zuzuordnen und Emissionsreduzierungen damit im Schwerpunkt auf jene Unternehmen zu lenken, wo dies am kostengünstigsten und wirtschaftlichsten verwirklicht werden kann.*28 Damit ist der Emissionshandel letztlich ein Mechanismus der Anreizregulierung. Ergänzt wird das TEHG durch das Zuteilungsgesetz 2012 (ZuG 2012)*29, welches die konkrete Zuteilung der Emissionsrechte für die aktuelle zweite Emissionshandelsperiode regelt.
Des Weiteren stellt das Projekt-Mechanismen-Gesetz*30 einen Bezug zum internationalen Klimaschutzrecht her, indem es die flexiblen Mechanismen des Kyoto-Protokolls in das deutsche Klimaschutzrecht integriert. Auf dem Gebiet des Rechts der Förderung erneuerbarer Energien differenziert das deutsche Klimaschutzrecht zwischen dem Einsatz erneuerbarer Energiequellen für die Stromerzeugung, für die Wärmeerzeugung sowie im Bereich der Kraftstoffe.
Das zentrale rechtliche Instrument für die Förderung des Einsatzes erneuerbarer Energien im Strombereich ist das ErneuerbareEnergien-Gesetz (EEG)*31. Es begründet eine Abnahmepflicht zu einem gesetzlich festgelegten Mindestpreis, welcher über dem Preis herkömmlich erzeugten Stroms liegt, sowie eine Verteilungspflicht des aus erneuerbaren Energiequellen erzeugten Stroms für Netzbetreiber.
Dieser Mechanismus gilt – nicht zuletzt aufgrund des Erfolgs des EEG – international als vorbildlich. Das Erneuerbare-Energien-Wärmegesetz (EEWärmeG)*32 zielt gemäß dessen § 1 Abs. 2 auf eine Steigerung des Anteils erneuerbarer Energien an der Wärmeerzeugung in Gebäuden auf 14 % bis 2020.*33 Um dieses Ziel zu erreichen, verpflichtet das EEWärmeG alle Eigentümer von Neubauten ihre Wärmeversorgung durch erneuerbare Energien sicherzustellen.
Alternativ können klimaschützende Ersatzmaßnahmen, wie z.B. der Einsatz von Wärme aus Kraft-Wärme-Kopplung, ergriffen werden. Ein mit 500 Mio. Euro pro Jahr ausgestattetes Marktanreizprogramm soll ergänzend durch finanzielle Anreize, die Nutzung von Wärme aus erneuerbaren Energien insbesondere mit Hinblick auf Altbauten fördern. Schließlich bezweckt das EEWärmeG den Ausbau der Wärmenetze und sieht beispielsweise die Möglichkeit für Gemeinden einen Anschluss- und Benutzungszwang an ein Wärmenetz auch zum Zwecke des Klimaschutzes zu begründen (§ 16).
Im Hinblick auf den Einsatz erneuerbarer Energien im Kraftstoffbereich arbeitet das deutsche Klimaschutzrecht im Schwerpunkt mit Quoten ergänzt durch steuerliche Entlastungen. Entsprechend werden auf Grundlage des Biokraftstoffquotengesetzes*34 die Anteile erneuerbarer Energien am Kraftstoffverbrauch festgesetzt.
Die gesetzliche Quote für den aktuellen Zeitraum von 2010 bis 2014 beträgt 6,25 %.*35 Ab 2015 wird der Netto-Beitrag zur Treibhausgasverminderung als Grundlage dienen und damit die Quotenregelung ablösen.*36 Der dritte Schwerpunkt des deutschen Klimaschutzrechts liegt in der Förderung der Energieeffizienz. Das Recht der Energieeffizienz in Deutschland stellt sich als Querschnittsmaterie dar.*37
Eine Vielzahl an gesetzlichen Regelungen bezwecken eine Steigerung der Energieeffizienz: Zweck des KraftWärme-Kopplungsgesetzes*38 ist es gemäß § 1, „einen Beitrag zur Erhöhung der Stromerzeugung aus Kraft-Wärme-Kopplung in der Bundesrepublik Deutschland auf 25 Prozent durch den befristeten Schutz, die Förderung der Modernisierung und des Neubaus von Kraft-Wärme-Kopplungsanlagen (KWK-Anlagen), die Unterstützung der Markteinführung der Brennstoffzelle sowie die Förderung des Neu- und Ausbaus von Wärmenetzen, in die Wärme aus KWK-Anlagen eingespeist wird, […] zu leisten.“
Auch das KWKG arbeitet mit einer Abnahme- und Vergütungspflicht von in Kraft-Wärme-Kopplungsanlagen erzeugten Stroms für Netzbetreiber. Des Weiteren bezwecken das Energieeinsparungsgesetz*39 und die Energieeinsparungsverordnung*40 eine erhöhte Energieeffizienz in Gebäuden, z.B. durch die Schaffung von Anreizen durch erhöhte Transparenz über die energetische Situation eines Gebäudes beim Kauf (vgl. „Energiepass“ in § 16 EnEV).
Gesteigerte Energieeffizienz durch verstärkte Transparenz und Information sind auch Regelungszwecke des Energieverbrauchskennzeichnungsgesetzes*41.
F. Charakteristika eines neuen Rechtsgebiets
Die Frage, wann ein neues Rechtsgebiet entsteht oder entstanden ist, kann nur unbefriedigend abschließend beantwortet werden. Ein Antwortversuch kann darin bestehen, ein neues Rechtsgebiet dann anzunehmen, „wenn ein gemeinsames Ziel der Problemlösung durch eine Vielzahl sehr unterschiedlicher Gesetze und Instrumente angestrebt wird, die ihrerseits in ihrer Reichweite aufeinander abgestimmt werden müssen, damit sie sich nicht konterkarieren.“*42
Bereits die hier vorgenommene Einführung offenbart die Vielfalt und Interdependenzen rechtlicher Instrumente zur Erreichung des einen gemeinsamen Ziels, der Bekämpfung des Klimawandels und dessen Folgen. In diesem Sinne muss hier jedenfalls von einem Rechtsgebiet statu nascendi, ein Rechtsgebiet im Entstehen begriffen, ausgegangen werden.*43
Dabei ist das Klimaschutzrecht Teilgebiet des Umweltrechts und kann definiert werden als „die Summe derjenigen Rechtsnormen, die das Klima vor anthropogenen Einwirkungen schützen sollen.“*44 In diesem Verständnis erfasst das Klimaschutzrecht jedoch nicht die Anpassung an die Folgen des Klimawandels.*45 Die umweltrechtliche Ausgestaltung von Anpassungsstrategien an den Klimawandel ist noch rudimentär und bedarf weiterer Forschung.*46
Als Schutzgüter des Klimaschutzrechts werden zum einen die Atmosphäre sowie zum anderen ein stabiles Klima als Grundvoraussetzung für Leben auf der Erde angesehen.*47 Die bisherigen Ausführungen zum Klimaschutzrecht verdeutlichen bereits ein Charakteristikum dieses „Rechtsgebiets im Entstehen“: Das Klimaschutzrecht ist ein Rechtsgebiet, dass durch seine Stellung in einem Mehrebenensystem geprägt ist.*48
Die Entwicklungen auf völkerrechtlicher, europäischer und nationaler Ebene beeinflussen sich gegenseitig und machen das Klimaschutzrecht zu „einem kooperativ vernetzten Rechtsregime“.*49 Gleiches gilt für die Abhängigkeit der Fortentwicklung dieses Rechtssystems von naturwissenschaftlichen Erkenntnissen. Juristen sind keine Naturwissenschaftler und sind daher darauf angewiesen, naturwissenschaftlichen Erkenntnissen zu einem gewissen Maße Glauben zu schenken und diese unter Berücksichtigung des Vorsorgeprinzips in das Recht zu integrieren.*50
Trotz seines Rechtsgebietscharakters und der damit verbundenen Eigenständigkeit, ist das Klimaschutzrecht nicht zuletzt auch ein Querschnittsrechts gebiet, welches auch außerhalb des Umweltrechts in anderen Rechtsgebieten Ausdruck gefunden hat.*51 So enthalten beispielsweise sowohl das Bauleit- sowie das Raumordnungsrecht zahlreiche Bezüge zum Klimaschutz.*52
G. Ausblick
Offene Fragen, ungelöste Probleme und künftige Entwicklungen müssen weiterhin rechtlich begleitet werden: Der bislang noch fragmentarische Charakter des Klimaschutzrechts zwingt die Rechtswissenschaft nach einem „systemprägenden Kerngesetz“*53 zu fragen und dessen Vorteile, Notwendigkeit und mögliche Ausgestaltung zu bewerten. Mögliche Zielkonflikte von Klimaschutz einerseits und anderen umweltrechtlichen Zielen, wie dem Naturschutz sind zu lösen.*54
Der Beitrag der Landwirtschaft zum Klimaschutz ist nahezu nicht rechtlich erfasst und bedarf einer klimaschutzrechtlichen Instrumentierung.*55 Klimaschutzmaßnahmen können auch aus grundrechtlicher Sicht kritisch hinterfragt werden.*56 Auch das Verhältnis von möglicherweise den globalen Handel beeinträchtigen Klimaschutzmaßnahmen und dem Recht der Welthandelsorganisation ist auf dem Prüfstand.
Die Risiken, die mit Ingenieurmaßnahmen am Klima (sog. Climate Engineering, z.B. Meeresdüngung) verbunden sind, müssen rechtlich erfasst und gesteuert werden. Angesichts dieser und einer Vielzahl weiterer offener Fragen liefert das Klimaschutzrecht als Rechtsgebiet im Entstehen jungen Juristen viel Raum, diesen Entstehungsprozess in Zukunft gestaltend zu begleiten. Der Forschungsbedarf ist beachtlich.
von James Kröger, LL.M.
Fußnoten
1 IPCC, Climate Change 2007, Synthesis Report, 2007, S. 30.
2 WMO, Press Release No. 869, 2000-2009, The Warmest Decade (www. wmo.int/pages/mediacentre/press_releases/pr_869_en.html; 22.02.2011).
3 WBGU, Kassensturz für den Weltklimavertrag – Der Budgetansatz, 2009, S. 9.
4 CDIAC, Recent Greenhouse Gas Emissions (http://cdiac.ornl.gov/pns/ current_ghg.html; 22.02.2011). 5 Vgl. im Folgenden: WBGU (Fn. 3), S. 11 ff.
6 IPCC, Climate Change 2007, The Physical Science Basis, 2007, S. 13.
7 WBGU (Fn. 3) S. 13 f.; WBGU, Factsheet, Warum 2°C?, 2009.
8 Oschmann/Rostankowski, Das Internationale Klimaschutzrecht nach Kopenhagen, ZUR 2010, S. 59 (60).
9 Die Europäische Union hat die Möglichkeit des Art. 4 KP wahrgenommen als sog. „bubble“ gemeinsam die Verpflichtungen der Mitgliedsstaaten zu erfüllen.
10 Gärditz, Schwerpunktbereich – Einführung in das Klimaschutzrecht, JuS 2008, S. 324 (325).
11 Kahl, Energie und Klimaschutz – Kompetenzen und Handlungsfelder der EU, in: Schulze-Fielitz, Europäisches Klimaschutzrecht, S. 54; Gärditz (Fn. 10), S. 326.
12 Erbguth/Schlacke, Umweltrecht, § 16 Klimaschutzrecht, 2010, Rn. 9; Schlacke, Klimaschutzrecht – ein Rechtsgebiet?, Die Verwaltung, Beiheft 11, 2010, S.121 (133).
13 Entscheidung Nr. 406/2009/EG des Europäischen Parlaments und des Rates v. 23.4.2009, ABlEG L 140/136.
14 Für eine genaue Auflistung vgl. Fn. 51 bei Erbguth/Schlacke (Fn. 12).
15 Im Jahr 2010 nahmen in Deutschland 1665 Anlagen am Emissionshandel teil, insbesondere aus dem Bereich der energieintensiven Industrie; ab 2012 wird auch der Flugverkehr in das Emissionshandelssystem integriert.
16 Schlacke (Fn. 12), S. 133 f. 17 Für die beihilferechtlichen Aspekte der Zuteilung von Emissionsrechten vgl. Pfromm, Emissionshandel und Beihilfenrecht, 2010.
18 Vgl. Gärditz, Ökologische Binnenkonflikte im Klimaschutzrecht, DVBl. 2010, S. 214 ff.; Franken, Nachhaltigkeitsstandards und ihre Vereinbarkeit mit WTO-Recht, ZUR, 2010, S. 66 ff.
19 Vgl. Art. 16 Abs. 2 b) RL 2009/28/EG sowie Möstl, Der Vorrang erneuerbarer Energien, RdE 2003, S. 90 ff.
20 Vgl. Much, Die Rechtsfragen der Ablagerung von CO2 in unterirdischen geologischen Formationen, 2009; Schlacke/Much, Rechtsprobleme der CO2-Sequestrierung, SZIER 2010, S. 287 ff.; Stoll/Lehmann, Die Speicherung im Meeresuntergrund – die völkerrechtliche Sicht, ZUR 2008, S. 281 ff.
21 Schlacke (Fn. 12), S. 137.
22 Vgl. hierzu Skrylnikow, CCS: Carbon Capture and Storage – Technologische Risiken und regulatorische Herausforderungen; NuR 2010, S. 543 ff.
23 Kramer, Klimaschutzrecht der Europäischen Union, SZIER 2010, S. 311 (331).
24 Frenz/Kane, Die neue europäische Energiepolitik, NuR 2010, S. 464 (470). 25 Vgl. WBGU, Welt im Wandel – Gesellschaftsvertrag für eine Große Transformation, Zusammenfassung, S. 12.
26 Vgl. hierzu Bosecke, Das Integrierte Energie- und Klimaprogramm der Bundesregierung, EurUP 2008, S. 122 ff.
27 TEHG v. 8.7.2004, BGBl. I S. 1578, zuletzt geändert durch Art. 1 Gesetz v. 16.7.2009, BGBl. I S. 1954.
28 Schlacke (Fn. 12), S. 140.
29 ZuG v. 7.8.2007 für die Zuteilungsperiode 2008 bis 2012, BGBl. I S. 1788.
30 ProMechG v.22.9.2005, BGBl. I S. 2826, zuletzt geändert durch Art. 2 des Gesetzes v. 25.10.2008, BGBl. I S. 2074.
31 EEG v. 25.10.2008 BGBl. I S. 2074, zuletzt geändert durch Art. 3 des Gesetzes v. 29.7.2009, BGBl. I S. 2542.
32 EEWärmeG v. 7.8.2008, BGBl. I S. 1658, zuletzt geändert durch Art. 3 des Gesetzes vom 15.7.2009, BGBl. I S. 1804.
33 Ausführlich zum EEWärmeG Wustlich, Das Erneuerbare-EnergienWärmegesetz, NVwZ 2010, S. 1041 ff.
34 BioKraftQuG v. 18.12.2006, BGBl. I S. 3180.
35 Vgl. Art. 1 Nr. 3 d) cc) BioKraftFÄndG v.15.7.2009, BGBl. I S. 1804; § 37a Abs. 3 S. 3 BImSchG.
36 Schlacke (Fn. 12), S. 145.
37 Schlacke (Fn. 12), S. 146.
38 KWKG v. 19.3.2002, BGBl. I S. 1092; zuletzt geändert durch Art- 1 Gesetz v. 25.10.2008, BGBl. I S. 2101.
39 EnEG v. 1.9.2005, BGBl. I S. 2684; zuletzt geändert durch Art. 1 des Gesetzes v. 28.3.2009, BGBl. I S. 643.
40 EnEV v. 24.7.2007, BGBl. I S. 1519; zuletzt geändert durch Art. 1 der Verordnung vom 29.4.2009, BGBl. I S. 954.
41 EnVKG v. 30.1.2002, BGBl. I S. 570.
42 Müller/Schulze-Fielitz, Auf dem Wege zu einem Klimaschutzrecht, in: Schulze-Fielitz/Müller (Hrsg.), Europäisches Klimaschutzrecht, 2009.
43 So auch Schlacke (Fn. 12), S. 152.
44 Gärditz (Fn. 10), S. 324.
45 Erbguth/Schlacke (Fn. 12), Rn. 2.
46 Vgl. Köck, Klimawandel und Recht, ZUR 2007, S: 393; Reese, Deutsche Anpassungsstrategie an den Klimawandel, ZUR 2009, S. 133 f.
47 Erbguth/Schlacke (Fn. 12), Rn 2. 48 Vgl. hierzu auch Winter, Die institutionelle und instrumentelle Entstaatlichung im Klimaschutzregime: Gestalt, Problemlösungskapazität und Rechtsstaatlichkeit, in: Giegerich/Proelß, Bewahrung des ökologischen Gleichgewichts durch Völker- und Europarecht, 2010, S. 49 ff.
49 Gärditz (Fn. 10), S. 325.
50 Vgl. hierzu auch Schwarze, Driften Klimawissenschaft und Klimapolitik auseinander?, ZUR 2010, S. 57 ff.
51 Gärditz (Fn. 10), S. 325.
52 Vgl. u.a. § 1 Abs. 5 S. 2 BauGB oder § 2 Abs. 2 Nr. 6 S. 5 ROG.
53 Schlacke (Fn. 12), S. 156.
54 Vgl. Gärditz (Fn. 18), S. 214 ff.
55 Vgl. Köck, Eine umweltgerechte Reform der europäischen Agrarpolitik ist dringend erforderlich!, ZUR 2011, S.1 (2).
56 Vgl. z.B. zum Gleichheitssatz und Emissionshandel EuGH, Rs. C-127/07, Slg. 2007 C 117 – Arcelor sowie Frenz, Emissionshandel und Grundgesetz nach drei Entscheidungen des BVerfG, UPR, 2008, 8 ff.
