Gesetze dienen der Gestaltung und Steuerung der gesellschaftlichen Verhältnisse. Ihre Entstehung scheint auf den ersten Blick ein wenig kompliziert, folgt aber einem klaren Ablauf, den Studierende der Rechtswissenschaften kennen sollten. Dabei wird das sogenannte Gesetzgebungsverfahren in drei Abschnitte unterteilt.
I. Das Einleitungsverfahren
Die Einleitung des Gesetzgebungsverfahren erfolgt durch eine Gesetzesinitiative. Gemäß Art. 76 I GG kann diese durch die Bundesregierung, den Bundesrat oder durch die „Mitte des Bundestages“ ergriffen werden. „Aus der Mitte des Bundestages“ bedeutet gemäß § 76 I GO BT von einer Fraktion der 5% der Bundestagsmitgliedern unterzeichnet.
In der Praxis sind am häufigsten die Gesetzesvorlagen der Bundesregierung vertreten. Gesetzesvorlage meint den Gesetzesentwurf, also die vollständige Gesetzesformulierung und regelmäßig auch eine Gesetzesbegründung. Gemäß Art. 76 II GG sind die Gesetzesvorlagen dem Bundesrat zuzuleiten, bevor sie beim Bundestag eingebracht werden.
II. Das Hauptverfahren
An das Einleitungsverfahren schließt sich das Hauptverfahren. Gemäß §§ 78 ff. GO BT berät der Bundestag in drei Lesungen über die Gesetzesvorlage. In der Regel wird die Gesetzesvorlage am Ende der ersten Lesung einem Ausschuss überwiesen. In diesen Ausschüssen findet nun die Hauptarbeit statt. Der Gesetzesentwurf wird von Abgeordneten aller Fraktionen überarbeitet.
Die Gesetzesvorlage wird nach Art. 77 I 1 GG vom Bundestag beschlossen. Dabei genügt in der Regel eine einfache Mehrheit gemäß Art. 42 II 1 GG. Art. 77 I 2 GG bestimmt, dass das Bundesgesetz nach seiner Annahme durch den Bundestagspräsidenten unverzüglich dem Bundesrat zuzuleiten ist. Für das weitere Vorgehen ist entscheidend, ob ein Einspruchsgesetz (Regel) oder Zustimmungsgesetz (Ausnahme) vorliegt.
1. Einspruchsgesetz
Soweit nichts besonderes im Gesetz geregelt ist, handelt es sich um ein Einspruchsgesetz, bei dem die Zustimmung des Bundesrates nicht erforderlich ist. Bei einem Einspruchsgesetz kann der Bundesrat verlangen, dass der Vermittlungsausschuss einberufen wird. Dies muss gemäß Art. 77 II 1 GG innerhalb von drei Wochen nach Eingang des Gesetzesbeschlusses geschehen. Dieser Vermittlungsausschuss hat eine eigene Geschäftsordnung, die seine Zusammensetzung sowie das Verfahren regelt, Art. 77 II 2 GG. Er besteht aus je 16 Mitgliedern des Bundestages und des Bundesrates.
Jener Vermittlungsausschuss berät nun über das Gesetz. Gemäß Art. 77 II 5 GG muss der Bundestag erneut Beschluss darüber befassen, wenn eine Änderung vorgeschlagen wird. Nach dieser Beschlussfassung bzw. wenn der Vermittlungsausschuss gar keinen Änderungsvorschlag unterbreitet, kann der Bundesrat nach Art. 77 III 1 GG innerhalb von zwei Wochen Einspruch einlegen.
Der Einspruch kann gemäß Art. 77 IV 1 GG mit einem Beschluss der Mehrheit der Mitglieder des Bundestages zurückgewiesen werden. Dies ist allerdings nur der Fall, wenn er mit der Mehrheit der Stimmen des Bundesrates beschlossen wurde. Hat der Bundesrat den Einspruch mit einer Mehrheit von mindestens zwei Dritteln seiner Stimmen beschlossen, so findet Art. 77 IV 2 GG Anwendung. Danach bedarf die Zurückweisung des Einspruchs durch den Bundestag einer Mehrheit von zwei Dritteln, mindestens aber der Mehrheit der Mitglieder des Bundestages.
Das Einspruchsgesetz kommt zustande, wenn der Einspruch erfolgreich zurückgewiesen wurde. Ansonsten ist es endgültig gescheitert.
2. Zustimmungsgesetz
Ein Zustimmungsgesetz liegt vor, wenn die Zustimmung des Bundesrates für das Zustandekommen des Gesetzes erforderlich ist. Die Bedingung wird im Grundgesetz ausdrücklich angeordnet. Beispielsweise ergibt sich aus Art. 79 II GG, dass Gesetze, die das Grundgesetz ändern, der Zustimmung von zwei Dritteln der Mitglieder des Bundesrates bedürfen.
Handelt es sich bei der Gesetzesvorlage um ein Zustimmungsgesetz, muss der Vermittlungsausschuss nicht angerufen werden. Gemäß Art. 77 II 4 GG kann der Bundesrat ihn anrufen. Gleiches gilt auch für den Bundestag und die Bundesregierung. Der Bundesrat hat in angemessener Frist über die Zustimmung Beschluss zu fassen, Art. 77 II a GG.
Schließlich fasst Art. 78 GG die unterschiedlichen Möglichkeiten zusammen. Ein vom Bundestag beschlossenes Gesetz kommt zustande, wenn der Bundesrat:
- zustimmt,
- den Antrag gemäß Art. 77 II GG nicht stellt,
- innerhalb der Frist des Art. 77 III GG keinen Einspruch einlegt,
- oder ihn zurücknimmt,
- oder der Einspruch vom Bundestag überstimmt wird.
Der Grundsatz der sachlichen Diskontinuität muss dabei unbedingt beachtet werde. Gesetze müssen danach innerhalb einer Legislaturperiode verabschiedet werden. Das Vorhaben verfällt, wenn diese zu Ende geht und das Gesetzgebungsverfahren noch nicht abgeschlossen ist. Stattdessen muss es neu in den Bundestag eingebracht werden.
III. Das Abschlussverfahren
Das Gesetzgebungsverfahren endet in dem Abschlussverfahren. Hier ist Art. 82 I GG zu beachten. Das Gesetz muss demnach ausgefertigt und verkündet werden. Dann tritt es in Kraft. Vor der Ausfertigung prüft der Bundespräsident das Gesetz auf seine Verfassungsmäßigkeit. Dabei ist das Vorliegen einer materiellen Prüfungskompetenz des Bundespräsidenten umstritten.
1. Ausfertigung
„Ausfertigung“ bedeutet, dass der Bundespräsident die Originalurkunde des Gesetzes nach Gegenzeichnung durch den Bundeskanzler bzw. den zuständigen Bundesminister unterschreibt.
2. Verkündigung
Das Gesetz wird im Bundesgesetzblatt verkündet. Im Interesse der Rechtssicherheit ist diese Form der Bekanntgabe einzuhalten. Der Bürger muss eine verlässliche Quelle der Kenntnisnahme von den, für ihn verbindlichen Vorschriften haben.
3. Inkrafttreten
Gemäß Art. 82 II 1 GG soll das Gesetz den Tag des Inkrafttretens bestimmen. Ist dies nicht der Fall, so tritt das Gesetz mit dem vierzehnten Tag nach Ablauf des Tages in Kraft, an dem das Bundesgesetzblatt ausgegeben worden ist.
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